2ª Publicação: Princípio da Boa Administração – Catarina R dos Santos (140120520)

2ª Publicação: Princípio da Boa Administração – Catarina R dos Santos (140120520)

O princípio da boa administração, previsto no artigo 5.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), constitui uma inovação legislativa relevante em Portugal. Ainda que a sua formulação legislativa só tenha ocorrido em 2015, este princípio já era reconhecido na ordem jurídica portuguesa por via do artigo 41.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, aplicável no contexto do constitucionalismo multinível. Neste sentido, o direito a uma boa administração já se impunha ao legislador e à Administração Pública, não apenas como um ideal técnico, mas como um verdadeiro princípio jurídico.

A consagração deste princípio no CPA veio densificar o seu conteúdo à luz do entendimento da ordem jurídica portuguesa. Para o professor Vasco Pereira da Silva, essa densificação foi útil por tornar mais clara a aplicação do princípio, mas também pode ter sido limitativa ao excluir algumas das suas dimensões possíveis. Daí que a interpretação do artigo 5.º CPA deva ser feita em articulação com o artigo 41.º da Carta, considerando que, sempre que este último for mais abrangente, deve prevalecer no contexto do direito europeu, que constitui também uma fonte do direito nacional.

O artigo 5.º, n.º 1, do CPA pressupõe uma administração eficiente, célere e que não desperdice recursos. A boa administração exige decisões tomadas em tempo razoável, sem atrasos injustificados, como nos casos em que um juiz demora cinco anos a decidir se um processo pode ser julgado. Tal atuação viola gravemente o princípio da boa administração. A eficiência está também ligada à economicidade: a Administração deve atingir os resultados pretendidos com os meios estritamente necessários. Por exemplo, se uma questão tem resposta doutrinária pacífica, não faz sentido consultar dez ou quinze juristas; tal prática seria ineficiente e ilegal.

Este princípio, antes considerado uma boa prática administrativa, transforma-se, com a sua positivação, numa norma jurídica vinculativa. Permite, assim, controlar juridicamente atos administrativos que violem o seu conteúdo. No entanto, a conceção nacional não é idêntica à do artigo 41.º da Carta, cuja matriz assenta no "due process of law" anglo-saxónico. A ideia subjacente é a de que a Administração deve adotar o procedimento mais adequado a cada situação, com margem de discricionariedade para escolher a melhor solução jurídica.

A Carta vai mais longe do que o CPA em alguns aspetos. Por exemplo, introduz a exigência de imparcialidade na tomada de decisões por órgãos equitativos, uma exigência que não aparece expressamente no artigo 5.º CPA, embora exista em outras disposições do CPA, como os artigos 9.º e 69.º e seguintes. Para Vasco Pereira da Silva, faria sentido integrar a equidade da decisão no conteúdo do artigo 5.º, à luz do direito europeu.

O n.º 2 do artigo 41.º da Carta elenca exemplos do conteúdo do direito à boa administração, seguindo uma lógica de enumeração não exaustiva, típica do "due process of law". Inclui, por exemplo, o direito a ser ouvido antes da tomada de decisão, consagrado no CPA no princípio da participação (artigo 12.º) e nas regras sobre audiência prévia. Este direito é considerado uma das mais importantes inovações do CPA de 1990, representando uma verdadeira revolução no direito administrativo português, nas palavras de Freitas do Amaral.

Outros direitos europeus ligados à boa administração também têm correspondência no ordenamento jurídico português, como o direito de acesso ao processo (princípio da administração aberta, artigo 17.º CPA) e o direito à proteção de dados pessoais. A obrigação de fundamentar as decisões administrativas, prevista no artigo 267.º da Constituição e desenvolvida no CPA, é vista por Rui Machete como um dever elementar de higiene administrativa.

O n.º 3 do artigo 41.º consagra o direito à reparação pelos danos causados pela Administração, que encontra paralelo no artigo 16.º CPA e na CRP. Já o n.º 4, que prevê o direito dos cidadãos se dirigirem às instituições da UE numa das línguas oficiais e receberem resposta na mesma língua, não tem correspondente no CPA. O legislador português, em vez de acolher essa exigência, reafirmou o uso exclusivo do português nos procedimentos administrativos. Para o professor Vasco Pereira da Silva, deveria ter-se reconhecido o dever da Administração de comunicar em outras línguas quando esteja em causa o exercício de direitos europeus, nomeadamente por cidadãos de outros Estados-membros.

Assim, para o professor, tanto a equidade na tomada de decisão como o direito à comunicação na língua de origem devem ser integrados no conteúdo do artigo 5.º CPA, por força da aplicação do direito europeu.

Além disso, o princípio da boa administração encontra respaldo direto no artigo 81.º, alínea c), da Constituição da República Portuguesa, que impõe à Administração Pública o dever de prosseguir o bem comum com base em critérios de eficácia. Apesar de este dever ser de natureza jurídica, nem sempre comporta justiciabilidade direta, ou seja, não é possível obter uma decisão judicial apenas por discordância sobre a eficiência da solução adotada. No entanto, há situações em que a juridicidade se manifesta claramente, como nas impugnações administrativas (reclamações e recursos), na responsabilização disciplinar de funcionários públicos por falta de zelo, ou na responsabilidade civil do Estado quando a atuação administrativa incorre em culpa. Em casos de violação do princípio da proporcionalidade, pode mesmo verificar-se a invalidade da decisão administrativa. Assim, embora com limites, o princípio da boa administração permite um controlo jurídico relevante da atuação administrativa.

Por fim, o artigo 5.º, n.º 2, CPA, que determina a aproximação dos serviços às populações de forma não burocratizada, constitui um princípio de organização administrativa mais do que um princípio de atuação. Por isso, poderá justificar um tratamento autónomo por parte do legislador, num capítulo dedicado à organização da Administração Pública. A consagração do princípio da boa administração constitui, assim, uma positivação de boas práticas administrativas que passam a ter natureza jurídica vinculativa, à luz do direito europeu e nacional.

 

Catarina Rodrigues dos Santos (aluna nº140120520)