Princípio da Legalidade

O princípio da legalidade constitui um dos alicerces sobre o qual se estruturam os princípios e valores essenciais do Estado de Direito Democrático. Este principio encontra-se consagrado no artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e no artigo 3.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA).

De acordo com o professor Marcelo Rebelo de Sousa, "os princípios atinentes à organização e ao funcionamento da Administração são fundamentalmente dirigidos ao legislador" sendo assim, a observância deste princípio assegura a conformidade da atividade administrativa com o ordenamento jurídico vigente, o direito. 

Quanto ao seu contexto histórico, podemos assumir que o principio da legalidade surgiu a quando do liberalismo politico, onde o mesmo assentou na permissa de que o exercicio do poder administrativo deveria ser subordinado à lei, ou seja, a ideia de que o poder administrativo pudesse ser limitado pela lei, o que contribui para uma consolidação ainda incipiente do principio em causa.

A partir do século XIX, emerge uma autoridade reguladora que passa a impor limites aos direitos dos indivíduos, com as normas jurídicas emanadas do poder governamental, direcionando-se sobretudo às relações privadas.

No atual panorama jurídico, a conceção do princípio da legalidade evoluiu, deixando de se apresentar de forma negativa — enquanto limitação da atuação administrativa — para assumir uma perspectiva positiva, estabelecendo o que a Administração Pública deve fazer e não as proibições adjacentes à sua atividade. Este enfoque implica que a legalidade não se resume à proibição, mas sim à determinação da ação administrativa nos termos da lei.

 Para uma correta apreensão do princípio da legalidade, é imprescindível distinguir duas dimensões normativas:

• A Administração está impedida de contrariar o ordenamento jurídico em vigor (preferência de lei);
• A atuação administrativa deve basear-se numa norma jurídica expressa (reserva de lei). 

Estas duas noções representam um avanço na compreensão contemporânea da legalidade, tal como ela se configura na ordem jurídica portuguesa. A preferência de lei estabelece que, em caso de conflito, prevalece o direito vigente sobre os atos administrativos. O controlo da legalidade assenta em todo o bloco normativo vigente, sendo considerados ilegais os atos administrativos que com ele colidam.

Já a reserva de lei implica que a Administração apenas pode atuar com base em norma legal, exprimindo a autoridade do fundamento jurídico normativo da sua ação. A doutrina portuguesa dominante sustenta que nenhum ato administrativo, independentemente da sua natureza, pode ser desprovido de suporte legal. 

No âmbito do ordenamento jurídico português, a vinculação e a discricionariedade são entendidas como expressões do princípio da legalidade. Representam os extremos de um mesmo contínuo, traduzindo diferentes graus de liberdade na atuação administrativa.

A doutrina nacional apresenta diversas posições quanto ao poder discricionário: 

1. Marcello Caetano, numa perspectiva clássica, entende o poder discricionário como exterior à legalidade, caracterizando-o pela existência de liberdade decisória por parte da Administração.
2. Freitas do Amaral sustenta que todos os atos administrativos contêm elementos de vinculação e de discricionariedade. A preponderância de um ou outro depende do conteúdo do ato específico, reconhecendo-se uma maior amplitude de controlo jurídico da Administração.
3. Marcelo Rebelo de Sousa diferencia normas fechadas, que impõem condutas administrativas rígidas e predeterminadas, e normas abertas, que permitem algum grau de autodeterminação da Administração quanto aos meios e pressupostos da sua atuação. 

A partir desta conceção, emerge o conceito de Margem de Livre Decisão Administrativa, correspondente ao espaço de liberdade legalmente conferido à Administração, mas limitado pelo bloco de legalidade. Esta margem pode assumir duas formas:

A discricionariedade, que permite à Administração escolher entre alternativas juridicamente válidas; A margem de apreciação, que envolve juízos administrativos sobre os pressupostos fácticos das decisões. 

Para o professor Vasco Pereira da Silva, a discricionariedade traduz a liberdade de escolha da Administração dentro dos limites legais. A atuação administrativa continua subordinada à lei, sendo limitada a escolhas juridicamente válidas. Rejeita, assim, a visão positivista do século XIX, que admitia uma única interpretação da norma, resultando numa atuação estritamente vinculada. 

Ao interpretar os artigos 3.º do CPA e 266.º, n.º 2 da CRP, defende que a Administração se encontra subordinada à lei e a todo o ordenamento jurídico. A legalidade, nesta aceção, envolve um controlo rigoroso e uma compreensão material da juridicidade, não se restringindo à mera conformidade formal com a norma.

Por fim, o princípio da legalidade impõe limites ao exercício do poder administrativo, conformando e condicionando o seu âmbito de atuação.

Teresa Lufinha Torgal nº140123100