Entre a Neblina e a Certeza: O Direito Administrativo, um Horizonte em Construção
Entre a Neblina e a Certeza: O Direito Administrativo, um Horizonte em Construção
Há dias, enquanto navegava no LinkedIn, refletindo sobre o meu futuro como jurista, deparei-me com uma publicação que se referia ao direito administrativo como uma "ciência oblíqua". Esta expressão despertou a minha curiosidade, pois, dentro do que tenho aprendido no meu percurso académico, o direito administrativo, sendo um ramo relativamente recente, apresenta-se como um campo em constante evolução e, por vezes, enigmático. A provocação daquela publicação levou-me a refletir mais profundamente sobre este tema e impulsionou-me a escrever este artigo, que marca também o início da minha participação ativa neste espaço de debate jurídico.
O presente artigo pretende, dentro das minhas possibilidades, analisar o direito administrativo enquanto "ciência oblíqua", explorando o seu surgimento, os diferentes modelos existentes e apresentando uma reflexão sobre o seu futuro. Para isso, irei abordar a evolução histórica deste ramo do direito, com particular enfoque nos sistemas francês e britânico.
1. Uma Ciência Oblíqua?
O direito administrativo é frequentemente apelidado de "ciência oblíqua", uma expressão que sugere que este ramo jurídico possui uma lógica própria, muitas vezes complexa e distinta do direito civil ou penal. O termo enfatiza a dificuldade em categorizá-lo e compreendê-lo totalmente, bem como a sua tendência para criar exceções às regras gerais do direito. A sua complexidade, excecionalidade e, em certa medida, opacidade justificam tal denominação.
1.1. Excecionalidade Jurídica
O direito administrativo opera com princípios próprios, muitas vezes distintos do direito comum. Enquanto no direito civil vigora a ideia de igualdade entre as partes, no direito administrativo existe uma hierarquia implícita: a Administração detém prerrogativas e poderes que não estão disponíveis ao cidadão comum, devido à função pública que esta exerce – o interesse público, fim e limite da atuação administrativa. Essa assimetria faz com que muitos considerem o direito administrativo um "direito de exceção", criando regras que se desviam da lógica tradicional do direito privado.
1.2. Dificuldade de Sistematização
Diferente do direito civil, que possui códigos bem estruturados (por exemplo, o Código Civil), o direito administrativo configura-se como mais disperso, com normas espalhadas por várias fontes legais, regulamentos e princípios jurisprudenciais. A ausência de um código único e consolidado contribui para a perceção de que se trata de uma disciplina "oblíqua", isto é, de difícil apreensão num único olhar.
1.3. Interferência Política e Discricionariedade
O direito administrativo lida diretamente com o exercício do poder pelo Estado, o que significa que muitas das suas normas estão sujeitas a interpretações políticas e à discricionariedade administrativa. Isso reforça a ideia de que não segue trajetórias diretas e previsíveis, mas sim caminhos oblíquos, determinados por circunstâncias políticas, económicas e sociais.
Em países como França e Portugal, o contencioso administrativo é separado do poder judicial comum — o que, como procurarei tratar mais à frente, também ocorre no Reino Unido, mutatis mutandis. Essa separação, muitas vezes justificada como necessária para a especialização da matéria, é vista por alguns críticos como uma forma de proteger a Administração Pública de um escrutínio mais rígido. Isso reforça a percepção de que o direito administrativo possui um estatuto especial e "oblíquo", pois cria exceções e caminhos alternativos para a resolução de litígios.
2. O Surgimento do Direito Administrativo
A origem do direito administrativo está profundamente enraizada nas transformações políticas e sociais dos séculos XVIII e XIX, com particular destaque para o modelo francês, que influenciou muitos outros sistemas, incluindo o português.
Aproveitando metáforas explicativas utilizadas pelo Professor Doutor Vasco Pereira da Silva para explicar o aparecimento do direito administrativo, é necessário falar dos traumas da infância difícil do contencioso administrativo, assim como dos modernos traumas do processo administrativo, falando daquilo a que o professor denomina de psicopatologia da vida quotidiana do direito administrativo (utilizando o trabalho do icónico Sigmund Freud de forma ilustrativa).
Desse modo, o Professor Vasco Pereira da Silva refere que, ao "mergulhar" na história do direito administrativo, num exercício de psicanálise cultural, surgem desde logo duas experiências traumáticas principais (ver Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, de Vasco Pereira da Silva): a ligação originária a um modelo de contencioso dependente da administração e as circunstâncias que estão na base da afirmação da sua própria autonomia enquanto ramo.
O primeiro desses acontecimentos, conforme explicado pelo professor, decorre do surgimento do contencioso administrativo na Revolução Francesa, concebido como "privilégio de foro" da administração, destinado a garantir a defesa dos poderes públicos e não a assegurar a proteção dos direitos dos particulares. O princípio da separação de poderes, da maneira que foi percebido, levou à criação de um "juiz doméstico" (expressão utilizada por Nigro), um "juiz de trazer por casa", pois se atribuía aos órgãos da administração a tarefa de se julgarem a si próprios. Instaurou-se uma confusão entre a função de administrar e a de julgar, sob a máxima de que "julgar a administração é ainda administrar", sendo que a jurisdição era o complemento da ação administrativa, havendo assim uma promiscuidade entre o poder administrativo e o poder judicial (tratando-se do "pecado original", como menciona o Professor Vasco Pereira da Silva). Os artigos 7º do Decreto de 22 de setembro de 1789, 13º da Lei 16-24 de agosto de 1790 e 3º da Constituição de 1789 proibiam os tribunais judiciais de interferir na esfera da administração, determinando que os juízes não poderiam, sob pena de delito (forfaiture), perturbar, seja de que maneira for, as operações dos corpos administrativos, nem citar perante eles os administradores em razão das respetivas funções. Os franceses revolucionários invocavam o princípio da separação de poderes, mas fazendo dele uma "interpretação heterodoxa" (como diz Enterría/Fernández).
O segundo acontecimento traumático prende-se com as circunstâncias em que foi afirmada a autonomia do direito administrativo, verificando-se aqui ainda uma maior preocupação com a garantia da administração do que com a proteção dos particulares.
Aquela que é considerada a primeira sentença do direito administrativo, consagrando a sua autonomia enquanto ramo da ciência jurídica, em 1873, foi proferida pelo Tribunal de Conflitos francês. "É uma triste decisão, não apenas pelo caso a que se refere, mas pelo seu próprio conteúdo". Trata-se do caso de Agnès Blanco, uma criança de cinco anos que foi atropelada por um vagão de um serviço público. Os pais não conseguiram obter a devida indemnização nem do Tribunal de Bordéus nem do Conselho de Estado, pois ambos se declararam incompetentes para decidir uma questão em que intervinha a administração. Assim, o Tribunal de Conflitos afirmou que a competência para decidir cabia à ordem administrativa, mas considerando que, por estar em causa um serviço público, a indemnização a ser atribuída não se poderia regular pelas normas aplicáveis às relações entre particulares. Criou-se um direito especial para a administração, levando à limitação da responsabilidade da administração perante Agnès Blanco. Este evento configurou um triste começo para o direito administrativo, pois associou o seu nascimento à negação dos direitos dos particulares.
Essas e outras experiências traumáticas marcaram a infância difícil do direito administrativo e do processo administrativo, estando na génese de seus atuais complexos. Embora me cinja a citar esses traumas neste artigo, é importante considerar também acontecimentos anteriores ao "parto", ou seja, traumas que não são de "infância difícil" nem do "nascimento", mas que vão pré-determinar a evolução futura do sistema de controle da administração. Nesse sentido, seria interessante olhar para o período do Antigo Regime, mas isso deixo para outra oportunidade.
3. O Sistema Administrativo no Reino Unido e a Influência do Estado
No entanto, em Inglaterra, as coisas se passaram de forma bastante diferente, o que deve-se sobretudo ao fato de que lá não se desenvolveu, ao contrário do que ocorreu na França (e nos demais países continentais), um conceito de Estado. A própria palavra "Estado" é estranha ao sistema inglês, quanto mais o conceito. Em vez deste, encontramos o conceito de "Coroa", que se refere a toda a organização administrativa.
Não existindo um Estado, os poderes públicos surgem como corpos distintos, inclusive em concorrência entre si, sem que seja atribuída a uma ordem superior a tarefa de reduzir a unidade a essa desordem programada. Assim, a Coroa e o Parlamento não são elementos parciais de uma realidade superior, o Estado, mas sim têm substantividade independente.
Assim, a referência, ou não, ao Estado, permite explicar como a raiz comum do liberalismo político — a experiência político-constitucional inglesa — vai dar origem a duas experiências históricas diferentes, que vão cristalizar nos sistemas administrativos de "tipo britânico" e "tipo francês".
No sistema francês, numa lógica continental, o Professor Vasco Pereira da Silva utiliza um exemplo metafórico da história de Robinson Crusoe para ilustrar os dois momentos de desenvolvimento do poder. O primeiro, em que há uma máxima concentração e unificação do poder, correspondente à teorização do Estado ditatorial, como Crusoe, ao chegar à ilha, começa por se fortificar reunindo todas as armas salvas do navio. E um segundo, em que o Estado já se sente suficientemente forte para estabelecer uma organização política que seja o garante da liberdade e dos direitos individuais dos cidadãos, através da separação de poderes, que expressa uma teorização liberal, como as obras de Locke e Montesquieu.
4. A Aproximação dos Modelos
Compreendemos que, no Reino Unido, o controle da Administração sempre foi exercido pelos tribunais comuns, refletindo uma tradição de uniformidade jurídica, onde o Estado é tratado como um cidadão comum perante a lei.
Contudo, nas últimas décadas, o Reino Unido tem vindo a aproximar-se progressivamente do modelo francês, especialmente devido à crescente complexidade da atividade administrativa e à influência do direito da União Europeia. A criação do Administrative Court e a ampliação da revisão judicial (judicial review) permitiram um maior escrutínio dos atos administrativos por órgãos especializados, garantindo maior proteção dos direitos dos cidadãos.
A adesão do Reino Unido à União Europeia desempenhou um papel crucial nesse processo, pois o direito europeu impôs exigências normativas que demandavam uma maior efetividade no controle da Administração Pública. A necessidade de cumprir normas comunitárias impulsionou a modernização dos mecanismos de supervisão administrativa, levando à especialização dos tribunais e ao fortalecimento do princípio da proporcionalidade e da razoabilidade na tomada de decisões administrativas. Além disso, os regulamentos europeus introduziram novos padrões de transparência e accountability, que foram gradualmente incorporados ao sistema britânico.
Com o Brexit, houve uma tentativa inicial de reverter algumas dessas influências, mas muitos dos princípios e estruturas desenvolvidos sob orientação europeia permaneceram, pois demonstraram ser eficazes na proteção dos direitos dos cidadãos e no aumento da previsibilidade das decisões administrativas. Assim, mesmo fora da União Europeia, o Reino Unido mantém uma trajetória de aproximação ao modelo continental, consolidando um controle mais técnico e eficaz sobre a Administração Pública.
5. O Contencioso Administrativo na Alemanha, Portugal e Espanha
O modelo alemão, consolidado no século XIX por Otto Mayer, assenta numa abordagem altamente sistematizada, na qual o direito administrativo é tratado como uma ciência jurídica autônoma, dotada de princípios e regras bem definidos.
O sistema de direito administrativo alemão é um dos mais estruturados e sofisticados do mundo, refletindo uma longa tradição de codificação e jurisprudência. O direito administrativo na Alemanha está intimamente relacionado ao conceito de Estado de direito (Rechtsstaat), o que significa que as ações do Estado devem ser sempre baseadas na lei e controladas pelo Judiciário, assegurando os direitos dos cidadãos. O direito administrativo alemão é caracterizado por um forte princípio de legalidade (Prinzip der Legalität), ou seja, os órgãos administrativos devem agir exclusivamente conforme a lei.
O processo administrativo é formalizado e exige que a administração pública siga etapas e procedimentos estabelecidos por lei. Os cidadãos têm o direito de serem informados e ouvidos nas decisões administrativas que os afetam.
Se uma decisão administrativa for desfavorável, o cidadão pode contestá-la inicialmente por meio de uma reclamação administrativa (Widerspruch), que é um recurso interno na própria administração. Caso não seja resolvida de maneira satisfatória, é possível recorrer ao Judiciário, em um processo tratado em tribunais administrativos. A ação administrativa (Verwaltungsverfahren) pode ser revista pelo Tribunal Administrativo e, em última instância, pelo Tribunal Administrativo Federal, que possui jurisdição sobre questões de direito administrativo.
Em Portugal e na Espanha, apesar de uma forte influência francesa, o contencioso administrativo evoluiu com particularidades próprias, que não serão aprofundadas neste artigo.
O Professor André Salgado Matos enfatiza que o direito administrativo português, embora inspirado no modelo francês, tem procurado reforçar a sua autonomia e clareza sistemática, com avanços significativos no Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).
Por outro lado, destaca-se a necessidade de equilibrar o poder da Administração com a proteção dos direitos fundamentais dos cidadãos, evitando excessos burocráticos e garantindo a transparência.
Esta última perspetiva é corroborada por Gomes Canotilho e Vital Moreira, que destacam que a Administração Pública, ao exercer sua competência de execução da lei, deve conformar a sua atividade às normas constitucionais, assegurando a máxima efetividade possível aos direitos fundamentais. Na mesma linha de pensamento, cabe mencionar o conceito de dupla dependência, preconizado por Haberle, que diz que existe uma dependência constitucional do direito administrativo, mas também uma dependência do direito administrativo da Constituição.
E o que esperar do futuro?
O direito administrativo, ao longo da sua evolução, tem demonstrado uma capacidade notável de adaptação e transformação, sendo este um dos campos mais dinâmicos e desafiadores do direito contemporâneo. Partindo de um campo em que a Administração era vista como detentora de poderes quase absolutos, a constante evolução das normativas, das instâncias de controlo e da proteção dos direitos dos cidadãos coloca o direito administrativo numa encruzilhada de modelos e possibilidades.
O futuro do direito administrativo parece estar intimamente ligado a dois fatores centrais: a crescente complexidade da administração pública e a exigência de maior transparência e responsabilidade nas ações do poder público. O aumento da especialização da atividade administrativa, seja no contexto do Reino Unido, com o fortalecimento da revisão judicial, ou na Alemanha, com a consolidação de um sistema altamente sistematizado, indica que o direito administrativo tende a se tornar cada vez mais técnico e focado na efetividade da proteção dos direitos individuais. Em simultâneo, a era digital e a globalização trazem consigo novos desafios, como a necessidade de adaptação das normas administrativas às novas realidades tecnológicas e à maior mobilidade de pessoas, bens e informações.
A influência do direito da União Europeia, que tem sido preponderante no fortalecimento dos direitos dos cidadãos em relação à Administração, poderá continuar a exercer um papel significativo, mesmo após o Brexit. Em Portugal, por exemplo, o desenvolvimento do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) reflete uma clara tentativa de criar um sistema mais acessível e transparente, ajustado às necessidades de um Estado moderno e democrático. A combinação da necessidade de regulamentar o poder administrativo com a proteção dos direitos fundamentais dos cidadãos será certamente uma das maiores questões do futuro próximo.
Assim, ao longo deste artigo, foi possível observar a complexidade e a evolução do direito administrativo enquanto "ciência oblíqua", marcada por uma constante busca pela sistematização e pela adaptação às exigências do contexto político e social. Desde a sua origem na Revolução Francesa, passando pela autonomia afirmada com a sentença de Agnès Blanco, até à adaptação dos modelos britânico e alemão, o direito administrativo tem vindo a afirmar-se como um campo autónomo e especializado, com grande importância no equilíbrio entre a proteção do interesse público e os direitos individuais dos cidadãos.
Os desafios do futuro passarão, sem dúvida, pela integração de novas tecnologias no processo administrativo, pela maior transparência na atuação da Administração Pública e pela procura de modelos que assegurem a equidade e a efetividade dos direitos fundamentais. A capacidade do direito administrativo de se moldar às necessidades da sociedade contemporânea e de garantir uma administração pública que seja, ao mesmo tempo, eficiente, justa e transparente, será fundamental para a sua relevância nas próximas décadas.
Neste horizonte em construção, o direito administrativo continuará a ser uma disciplina vital para assegurar a boa governança e a justiça, equilibrando a autonomia do poder público com a proteção dos direitos dos cidadãos, num contexto cada vez mais complexo e desafiador.
Mauro Freud Samuel Bento, aluno 140123229.
Licenciatura em direito, 2º ano, turma 1.
CANOTILHO, J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição Anotada. 4. ed. Coimbra: Almedina.
PEREIRA DA SILVA, Vasco. O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise. Lisboa: Almedina.
PEREIRA DA SILVA, Vasco. Em Busca do Ato Administrativo Perdido. Lisboa: Almedina,
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