O Leviatã Administrativo - A Racionalidade Pública no Século da Interdependência

O Leviatã Administrativo - A Racionalidade Pública no Século da Interdependência

Pedro Ribeiro -140121048

1. Introdução

Num contexto global cada vez mais marcado pela interdependência normativa e pela fragmentação das soberanias clássicas, o Direito Administrativo Internacional tem vindo a consolidar-se como uma disciplina emergente que desafia as fronteiras tradicionais entre o direito interno e o direito internacional. Longe de se limitar à mera coordenação entre administrações nacionais, este ramo do direito revela-se como um espaço normativo próprio, onde se articulam princípios, regras e práticas administrativas provenientes de organizações internacionais, tratados multilaterais e redes transnacionais. Esta evolução suscita uma reflexão profunda sobre a natureza do poder público e os seus fundamentos filosófico-jurídicos.

Para compreender a configuração contemporânea do poder administrativo global, é útil regressar à teoria do Leviatã, concebida por Thomas Hobbes no século XVII. Embora frequentemente associado ao autoritarismo e ao absolutismo, Hobbes propõe, em Leviatã, uma teoria do Estado baseada no consentimento racional e na necessidade de preservar a paz civil, um paradigma de ordem política que, quando reinterpretado, pode iluminar o funcionamento das estruturas administrativas internacionais.

O presente ensaio tem por objetivo analisar em que medida o Direito Administrativo Internacional pode ser entendido como uma forma contemporânea e descentralizada do Leviatã, sem perder de vista o seu compromisso com a legalidade, a previsibilidade e a segurança jurídica. Para tanto, procuraremos desconstruir a leitura autoritária de Hobbes, clarificando a compatibilidade das suas ideias com os regimes democráticos modernos, para depois explorar as implicações filosófico-jurídicas do Direito Administrativo Internacional à luz da soberania, da autoridade e da ordem normativa global. A abordagem será informada por elementos de Direito Comparado e pela análise crítica de tratados e práticas internacionais, conforme enfatizado pelo pensamento do Professor Vasco Pereira da Silva.

2. A Redenção de Hobbes: Entre Ordem e Liberdade

A tradição interpretativa que liga Thomas Hobbes ao absolutismo autoritário foi amplamente substituída por correntes da pesquisa contemporânea em filosofia política e teoria do estado. Embora seja verdade que Hobbes defende um poder central forte, até mesmo um déspota, sua proposta não surge da opressão arbitrária, mas sim de uma necessidade racional de evitar o colapso da ordem social. Leviatã vem do medo: não de um tirano, mas do caos da guerra civil e da insegurança que marca o estado de natureza. Sob essa ótica, a autoridade que Hobbes defende é uma construção racional daqueles indivíduos, motivados pelo instinto de autopreservação e pelo desejo de paz duradoura.

Ao contrário de um tirano imposto pela força, o soberano hobbesiano surge de um contrato social voluntário dentro do qual os indivíduos cedem seus direitos naturais a uma entidade coletiva que os representa e defende. Essa ênfase no consentimento como base do poder distingue Hobbes de doutrinas verdadeiramente autoritárias, trazendo-o paradoxalmente mais perto das teorias modernas de legitimidade democrática.

A submissão ao soberano não é ilimitada: a servidão não pode abranger a alienação do direito natural de preservar a vida, pois a obediência tem um limite material. Esta cláusula negativa mental sobre um sistema de poder bruto auxilia a explicar a possibilidade de resistência ética e jurídica, ainda que rudimentar, que ecoa os fundamentos do constitucionalismo liberal.

Ademais, o poder de decisão como elemento de centralização da Administração Pública carrega traços das teorias de Hobbes, como a singularidade e responsabilidade do autor, a estabilidade das decisões como garantia da continuidade do Estado. O apego de Hobbes à lei como a única baliza da ordem pública antecede a teoria legal-burocrática de racionalidade que Max Weber descreveria séculos depois. Desse modo, o Leviatã deve ser lido não como um panegírico da tirania, mas sim como a tentativa de fundar um poder que de maneira lógica jure autoridade e estabilidade, valores que sustentam e pervivem nos sistemas contemporâneos de Administração.

3.O Leviatã de Hobbes: Soberania, Medo e Ordem

A filosofia política hobbesiana repousa na noção de que, em um estado de natureza, os humanos vivem em uma condição de anarquia, pois sempre há uma ameaça iminente de violência e insegurança. Nesse estado, Hobbes argumenta que “a vida do homem é solitária, pobre, desagradável, brutal e curta”. A ausência de uma autoridade comum resulta inevitavelmente em suspeita mútua, competição e o estado de guerra de todos contra todos (bellum omnium contra omnes). É nesse contexto que o medo, frequentemente mal interpretado como uma ferramenta de opressão, assume o papel de força racionalizadora: é o medo da morte violenta e da instabilidade que leva os indivíduos a construir a ordem política.

A ameaça de desordem é, então, o que justifica a institucionalização do Leviatã. Nas palavras do autor, trata-se de um “homem artificial” a um corpo político que é fruto de um pacto social onde todos renunciam ao autogoverno em troca de segurança e previsibilidade. A soberania que emergirá deste, indivisível, absoluta e necessária, não por capricho ideológico, mas pela condição lógica em que a autoridade precisa, para ser efetiva e aceita por todos.

A multiplicidade de fontes de poder, para Hobbes, é precisamente o que conduz à instabilidade e à guerra civil. Contudo, a soberania hobbesiana não é ilimitada no sentido material. O soberano está vinculado ao fim que legitima o seu poder: a preservação da paz e da vida dos súbditos. Se este objetivo for traído, por exemplo, se o soberano se tornar ele próprio uma ameaça à segurança dos cidadãos, o pacto deixa de obrigar moral e racionalmente. A relação entre súbdito e soberano é assim profundamente política, mas também funcional: o poder deve servir a finalidade para a qual foi criado, o que é uma noção ressonante com a moderna doutrina do serviço público e da função administrativa. Ademais, o Leviatã é também uma metáfora da centralização e da racionalização do poder jurídico. A sua autoridade é exercida através de leis gerais, aplicadas de forma impessoal, com o objetivo de garantir previsibilidade e coesão social, elementos que antecipam a estrutura normativa do Estado moderno e, por extensão, dos ordenamentos administrativos internacionais. A autoridade hobbesiana não é arbitrária: ela funda-se numa racionalidade legal e institucional que permite a existência de uma ordem contínua, estável e reconhecida. Nesse sentido, o Leviatã não é um inimigo da liberdade, mas o seu pressuposto institucional.

Destaa forma, ao elevarmos este ponto de vista do poder administrativo à escala internacional, é possível detetar ecos da lógica hobbesiana: a busca por uma autoridade reconhecida, normas comuns e previsibilidade das decisões, mesmo sem apenas um soberano. O desafio atual é a reconstrução deste modelo de ordem sem apelar para a centralização absoluta a nível global, por meio de instituições e normas que formam um tipo de Leviatã inédito: fragmentado, funcional, mas igualmente dedicado à tarefa de assegurar a segurança e a ordem em relação a múltiplos atores.

4. Direito Administrativo Internacional: Conceito e Evolução

O Direito Administrativo Internacional é um ramo emergente do direito que se situa na confluência entre o Direito Administrativo nacional e o Direito Internacional Público. Não se trata de uma simples “internacionalização” da administração pública, mas da constituição de um verdadeiro campo normativo próprio, no qual se articulam princípios, procedimentos e estruturas administrativas que transcendem as fronteiras estatais. Ele regula não apenas as relações entre administrações nacionais e organizações internacionais, mas também a atuação administrativa per se de entidades supranacionais e transnacionais, como a União Europeia, a OCDE, o FMI, a OMC, entre outras.

Esta nova configuração administrativa responde à crescente complexidade dos problemas globais: desde o comércio internacional até à proteção ambiental, da regulação digital à segurança sanitária, que exigem soluções coordenadas e tecnicamente especializadas. Face à insuficiência das soberanias estatais isoladas, observa-se o surgimento de uma “administração sem Estado”, na qual as normas administrativas são produzidas, aplicadas e monitorizadas por entes não estatais, frequentemente sem intervenção direta dos parlamentos nacionais.

O que distingue o Direito Administrativo Internacional de outros ramos do direito é, precisamente, a sua natureza funcional e descentralizada. Em vez de um legislador soberano e central, este direito é produzido por uma multiplicidade de fontes: tratados internacionais, resoluções de organizações intergovernamentais, decisões de tribunais internacionais, recomendações técnicas, soft law e práticas administrativas harmonizadas entre diferentes jurisdições. Esta pluralidade normativa confere-lhe uma forma fragmentada, mas operativa, de soberania administrativa: uma “autoridade sem soberano” que, em certos domínios, condiciona fortemente o poder de decisão das administrações nacionais.

Além disso, o Direito Administrativo Internacional caracteriza-se pela incorporação progressiva de princípios comuns como a legalidade, a transparência, a participação, a responsabilidade e a proteção dos direitos fundamentais. Estes princípios, frequentemente partilhados por diferentes ordens jurídicas, contribuem para a formação de uma espécie de jus commune administrativo global, embora desprovido de uma constituição formal. Neste sentido, a governança administrativa internacional tende a refletir valores semelhantes aos que justificam o Leviatã hobbesiano: previsibilidade, racionalidade normativa e segurança institucional, mas agora numa escala global e com um modelo horizontal e cooperativo, em vez de hierárquico.

O surgimento deste ramo põe em causa a tradicional noção de soberania estatal indivisível, ao demonstrar que a autoridade administrativa pode ser partilhada, negociada e regulada em múltiplos níveis: local, nacional, regional e global sem perda automática de legitimidade. Assim, a evolução do Direito Administrativo Internacional representa um dos fenómenos mais relevantes do constitucionalismo contemporâneo, ao redefinir os limites do poder público e ao desafiar a rigidez do paradigma hobbesiano da autoridade monolítica.

5. A Descentralização do Leviatã?

A leitura clássica do Leviatã de Hobbes apresenta-nos um modelo de soberania central, indivisível e hierárquica, isto é, o soberano como o vértice incontestado do edifício jurídico-político. No entanto, o mundo contemporâneo, marcado por uma complexa rede de atores, instituições e normas transnacionais, desafia profundamente essa conceção. O Direito Administrativo Internacional encarna precisamente essa mudança de paradigma: um poder administrativo que não emana de um centro único, mas de uma multiplicidade de fontes, muitas vezes descoordenadas, mas funcionalmente interligadas.

Esta fragmentação normativa não significa ausência de ordem. Pelo contrário: o que se verifica é uma transformação da arquitetura do poder. O Leviatã de Hobbes, símbolo da autoridade racional e da ordem civil, parece ter-se descentralizado, mantendo a sua função reguladora, mas dispersando-se por diferentes níveis e atores. Em vez de um único soberano absoluto, temos hoje uma rede de entidades administrativas com competências especializadas e legitimidades diferenciadas: tribunais internacionais que julgam atos administrativos transnacionais; agências reguladoras globais que impõem normas técnicas; organizações multilaterais que condicionam políticas públicas nacionais por meio de incentivos, padrões ou sanções.

Esta nova configuração levanta questões complexas sobre a legitimidade democrática, a responsabilidade e o controle do poder. Se, no modelo hobbesiano, o soberano era identificável e, em teoria, responsabilizável pelo não cumprimento do pacto social, hoje a difusão da autoridade torna mais difícil determinar quem decide, com que fundamentos, e com que formas de escrutínio. Fala-se, por isso, de um "défice de accountability" e de uma “governança por tecnocratas”. Estes elementos anteriormente mencionados podem ser vistos como dissonantes com a promessa original de Hobbes de uma ordem fundada no consentimento racional.

Contudo, a descentralização do Leviatã não deve ser interpretada apenas como um enfraquecimento do poder público. Pode também ser vista como uma adaptação funcional à complexidade global. A concentração absoluta de poder, como preconizada por Hobbes, seria impraticável num mundo interdependente, dinâmico e tecnicamente sofisticado. O que se verifica, em vez disso, é uma metamorfose da soberania: de uma estrutura monolítica para um sistema em rede, onde o poder se exerce de forma fragmentária, mas coordenada por princípios partilhados de racionalidade administrativa, previsibilidade e eficácia.

Assim, pode sustentar-se que o Leviatã não desapareceu, apenas se descentralizou. Em vez de um corpo uno, temos agora um organismo difuso, composto por múltiplas cabeças e múltiplos braços, que operam em nome da estabilidade normativa e da segurança jurídica global. Esta nova encarnação do Leviatã, embora menos visível e menos teatral, cumpre funções semelhantes àquelas que Hobbes atribuía ao Estado soberano: proteger contra o caos, assegurar a ordem, e garantir que a convivência humana se desenvolva num quadro de normas claras e previsíveis.

6. Autoridade, Legalidade e Racionalidade no Direito Administrativo Internacional

O funcionamento do Direito Administrativo Internacional, apesar da ausência de um soberano centralizado, assenta em princípios que garantem a sua legitimidade e eficácia. Três desses princípios são particularmente relevantes: a autoridade funcional, a legalidade administrativa e a racionalidade procedimental. São estes os pilares que permitem o exercício de um poder público global compatível com os valores do Estado de Direito, mesmo num ambiente juridicamente fragmentado.

A autoridade neste contexto não depende da soberania, mas da especialização, da competência técnica e da aceitação voluntária por parte dos Estados e outros atores. As organizações internacionais e as redes transnacionais ganham legitimidade pelo seu desempenho eficaz na resolução de problemas globais, o que se pode considerar uma autoridade de output, em contraste com a autoridade de base democrática (de input) típica do Estado. A legitimidade nasce, assim, da confiança na racionalidade e na neutralidade das decisões administrativas, muitas vezes fundamentadas em dados científicos, standards técnicos» e boas práticas comparadas.

A legalidade mantém-se como um princípio orientador, embora adaptado. As normas do Direito Administrativo Internacional provêm de múltiplas fontes, incluindo tratados, resoluções, guidelines, soft law e jurisprudência internacional. Estas normas nem sempre têm força obrigatória no sentido clássico, mas exercem efeitos jurídicos e práticos relevantes, moldando comportamentos estatais e administrativos. Trata-se de uma legalidade funcional, muitas vezes operada por consenso, persuasão ou condicionalidade (ex: via financiamento ou cooperação técnica).

Por fim, a racionalidade deste novo poder administrativo apoia-se fortemente em procedimentos: consultas públicas, revisões por pares, avaliações de impacto, auditorias, mecanismos de transparência e mecanismos de queixa. Estes instrumentos substituem, em parte, a legitimidade democrática clássica, garantindo que a atuação administrativa internacional seja previsível, justificável e controlável. A administração internacional não age arbitrariamente: ela é vinculada por critérios de eficiência, evidência técnica e proporcionalidade, tal como preconizado por Weber e pelas doutrinas modernas do Estado administrativo.

Assim, mesmo na ausência de um Leviatã soberano no sentido hobbesiano, a autoridade administrativa internacional funciona com base em normas, procedimentos e racionalidades que tornam possível uma ordem jurídica global mais plural mas não menos estruturada. Este novo modelo de poder público, como veremos no exemplo da OMS, mostra-se particularmente visível e operativo em momentos de crise, nos quais a resposta coordenada internacional substitui eficazmente a fragmentação estatal.

7. Estudo de Caso: A OMS e o Novo Leviatã na Pandemia da COVID-19

A pandemia da COVID-19 revelou de forma dramática a necessidade de um poder administrativo global eficiente e legitimado. Em face de um vírus que atravessava fronteiras à velocidade do tráfego aéreo, nenhum Estado isoladamente tinha os meios para formular uma resposta eficaz. Foi neste contexto que a Organização Mundial da Saúde (OMS) desempenhou um papel central como expressão institucional do novo Leviatã administrativo internacional.

A OMS, enquanto agência especializada das Nações Unidas, não dispõe de poder soberano no sentido tradicional: não tem um exército, não impõe sanções e não pode legislar diretamente sobre os sistemas de saúde nacionais. No entanto, exerce autoridade normativa de facto através da produção de diretrizes técnicas, declarações de emergência sanitária, recomendações sobre medidas de saúde pública e coordenação da resposta global. Muitos Estados, mesmo grandes potências, alinharam as suas políticas nacionais com as orientações da OMS não por obrigação legal formal, mas pela autoridade funcional da organização, baseada na especialização científica e na capacidade técnica.

Durante a pandemia, a OMS ativou instrumentos do Regulamento Sanitário Internacional (RSI): um tratado vinculativo que estabelece o quadro jurídico para a gestão de ameaças à saúde pública global. Este regulamento impôs obrigações aos Estados, como a notificação de surtos e a adoção de medidas proporcionais e baseadas em evidência. Ainda que os mecanismos de fortalecimento fossem limitados, o RSI funcionou como uma infraestrutura jurídica mínima, garantindo previsibilidade, cooperação e circulação de informação, reforçando a racionalidade do sistema.

Além disso, a OMS coordenou esforços multilaterais como o COVAX, para distribuição equitativa de vacinas, demonstrando a sua capacidade de agir como um órgão administrativo supranacional, articulando interesses públicos globais. Mesmo quando criticada (por alegada lentidão ou pressão de certos Estados), a organização operou com base em processos técnicos, avaliações de risco e princípios de precaução. Dito isto, podemos verificar a existência de todos traços de uma racionalidade administrativa compatível com os ideais do Leviatã hobbesiano, agora em forma cooperativa e descentralizada.

Este caso mostra que o novo Leviatã não exige um soberano absoluto: exige estruturas administrativas globais eficazes, legitimadas pelo seu desempenho, pela ciência e pela racionalidade procedimental. O poder público mundial não se exerce hoje por imposição unívoca, mas por coordenação, recomendação e vigilância global e, no limite, pela confiança depositada nas instituições.

8. Conclusão: O Leviatã Além do Estado

Ao longo deste ensaio, procurámos mostrar que o pensamento de Thomas Hobbes está longe de representar um autoritarismo monolítico e incompatível com as democracias contemporâneas e oferece uma lente poderosa para compreender as transformações do poder público num mundo globalizado. A análise do Direito Administrativo Internacional, com a sua estrutura descentralizada, funcional e normativa, revela que o Leviatã não desapareceu -- ele metamorfoseou-se.

O modelo hobbesiano da soberania, fundado na necessidade de assegurar a paz e a auto-preservação dos indivíduos por meio de um poder comum permanece um paradigma explicativo fundamental. Contudo, essa soberania já não é necessariamente centralizada num único Estado-nação. Pelo contrário, o Leviatã contemporâneo distribui-se entre múltiplas instituições, organizações e redes internacionais que exercem autoridade administrativa e normatizam comportamentos num sistema complexo, plural e interdependente.

Este novo paradigma desafia a visão tradicional do Estado como único titular da soberania e amplia a noção de poder público para além das fronteiras nacionais. As instituições internacionais, como a Organização Mundial da Saúde, exemplificam esse deslocamento ao funcionar como centros de coordenação, racionalidade e legitimidade administrativa globais, sustentados em princípios jurídicos e científicos, capazes de proteger a vida e a segurança coletivas: a essência do pacto hobbesiano.

Ao incorporar mecanismos de legalidade, racionalidade e procedimentos transparentes, o Direito Administrativo Internacional conjuga ordem e liberdade, legitimidade e eficácia. Isso permite que ele se articule com sistemas democráticos nacionais, contribuindo para a construção de um constitucionalismo global que respeita a diversidade e a soberania plural.

Em suma, a figura do Leviatã não é apenas um vestígio do passado autoritário, mas uma referência viva para pensar o poder público numa época marcada pela fragmentação das soberanias e pela interdependência global. A sua “redenção” reside na capacidade de reinventar-se como um poder multilateral, descentralizado e tecnocrático: um poder que protege o indivíduo e a sociedade numa escala até então inédita.

Esta perspetiva convida-nos a repensar o Direito Administrativo à luz da realidade internacional, integrando a análise comparada e os tratados internacionais, conforme o enfoque do professor Vasco Pereira da Silva. Assim, o Direito Administrativo Internacional emerge como um campo essencial para compreender e moldar a governança global contemporânea, onde o Leviatã permanece, mas agora além do Estado.