O Contrato Administrativo: entre o interesse público e o direito privado
O Contrato Administrativo: entre o interesse público e o direito privado
No âmbito do Direito Administrativo, os contratos desempenham um papel essencial como instrumento jurídico, através do qual a Administração Pública realiza parte significativa da sua atividade. Contudo, durante muito tempo, o Direito Administrativo era antrocêntrico e os contratos não eram bem recebidos no âmbito do Direito Europeu, não tendo por isso grande razão de ser. Porém, no final do século XIX, no seio do direito francês, surgiram contratos relacionados com fins públicos e passou a estender-se a proteção antes dada ao ato administrativo, aos próprios contratos administrativos que punham em causa realizações essenciais do interesse público. Falamos, portanto, de uma realidade que nasceu por uma razão prática e não doutrinária. Não obstante, a doutrina clássica francesa procurou consagrar uma distinção entre contratos administrativos, com um conceito contratual, mas que criava uma relação de submissão e que eram verdadeiros contratos de Direito Público, apreciados pelos tribunais administrativos - ao contrário dos contratos relativos a interesses privados que eram apreciados por tribunais comuns. Este conceito, por sua vez, expandiu-se para Itália, Espanha e Portugal.
Deste modo, o contrato administrativo é uma figura jurídica que serve para satisfazer necessidades públicas, mediante a colaboração de entidades privadas ou, em alguns casos, de outros entes públicos. Neste sentido, à semelhança do que se sucede nos contratos em geral, também aqui existe um acordo de vontades entre as duas partes, mas a presença da Administração, ao agir no exercício dos seus poderes públicos, introduz um conjunto de especificidades que afastam estes contratos do modelo privado clássico. Neste sentido, embora partilhe alguns aspetos em comum com os contratos do direito privado, o contrato administrativo distingue-se dos demais, substancialmente, pela sua submissão ao regime de direito público e pela finalidade essencial relativa à já mencionada prossecução do interesse público.
Em Portugal, durante os anos 70 e 80 do século XX, o conceito de contrato administrativo foi alvo de um profunda análise que levou a novas conceções. Desde logo, pela mão da Professora Maria João Estorninho, ficou provado que os contratos administrativos não tinham nada de exorbitante, não correspondendo por isso a nenhuma realidade assente na vontade administrativa, ainda que decorrem-se da lei e da vontade das partes. Mais, levantou-se uma posição doutrinal que defendia que mesmo os próprios contratos ditos de Direito Privado não eram verdadeiramente de Direito Privado, por estar também estes submetidos a regras de Direito Público. Esta foi, portanto, uma discussão que gerou alguma polémica, levando a uma divisão na doutrina: certos autores concordavam que, efetivamente, uma distinção entre contratos de Direito Privado e entre contratos administrativos não era necessária, bastando apenas a regulação de toda a contratação pública; enquanto que autores como o Professor Diogo Freitas do Amaral e o Professor Sérvulo Correia, com uma perspetiva mais clássica, continuavam a fazer a distinção em causa. Não obstante, na opinião do Professor Vasco Pereira da Silva, não faz sentido criar uma esquizofrenia entre estes dois tipos de contratos.
Os anos foram passando e, já na década de 90, surgiram alterações. Desta vez, não pela mão do Direito Português, mas antes pelo próprio Direito da União Europeia. Tal explica-se pelo facto da União Europeia, na época, pretender regular, em todos os países que a integrassem, todos os contratos, levando a que, para que tal fosse possível, optasse por regular os “contratos públicos” que correspondem, portanto, ao exercício da função administrativa - é aqui que cabem os anteriores contratos administrativos, bem como os também anteriores contratos privados. Após a União Europeia, foi também o Código de Processo dos Tribunais Administrativos a acabar com esta distinção, porque já não existe uma diferença na apreciação pelos próprios tribunais administrativos ou mesmo pelos tribunais comuns, já que, atualmente, todos os contratos em que intervém a Administração Pública são da competência dos tribunais administrativos. Assim, para culminar esta questão, surgiu o Código dos Contratos Públicos, que colocou um ponto final nesta discussão, pelo menos num sentido material - isto porque a denominação de contratos administrativos ainda não desapareceu, por opção própria do legislador. Não obstante, todos os contratos públicos têm hoje um regime unificado.
Mais recentemente, em 2014, a União Europeia estabeleceu um novo regime da contratação pública. Porém, o Governo português optou antes por adotar o Código dos Contratos Públicos criado pelo DL nº 18/2008, de 29 de janeiro, que já na época não realizava o cumprimento desta nova legislação europeia. Tal situação levou a um veto político por parte do Presidente da República. Novamente, o Governo, ainda que alterando alguns aspetos, apresentou uma nova proposta ao Presidente da República que, sem outra opção, promulgou o novo regime. Desta forma, as diretivas da UE de 2014 visam uniformizar o regime procedimental, não se preocupando com a natureza jurídica dos contratos nacionais (administrativo vs. privado), o que levou a que o o Código dos Contratos Públicos português adotasse o conceito funcional de "contrato público" para os procedimentos de contratação, como a própria UE exigiu. Mas, manteve a distinção interna entre contratos administrativos e contratos de direito privado - sobretudo para efeitos de execução contratual e resolução de litígios, o que impossibilitou a “machada final” na discussão esquizofrénica em torno da matéria em causa.
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Concluindo, podemos sempre debater se as alterações em causa foram suficientes para chegarmos a um resultado mais eficiente para a própria atuação da Administração Pública mas, não podemos negar que estas alterações foram essenciais para que hoje, exista um regime mais claro e objetivo neste tipo de matérias, já que, caso estejamos perante um contrato público, pelo menos este será da competência dos tribunais administrativos, fruto da criação deste regime comum.
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