Invalidade e Eficácia de um ato administrativo
Invalidade e da Eficácia
Quer a invalidade quer a ineficácia de um ato administrativo podem gerar consequências gravosas quer para a administração pública quer para o particular. Entender a validade e a eficácia desses atos é crucial para garantir a legalidade e a correta aplicação das normas administrativas.
Seguindo a opinião do Sr. Professor Vasco Pereira da Silva vou falar apenas em invalidade do ato administrativo enquanto conceito amplo e que abrange também a ilegalidade.
A distinção básica diz-nos a validade corresponde ao cumprimento dos requisitos estabelecidos na lei, enquanto a eficácia estabelece requisitos quanto à produção de efeitos dos atos administrativos.
1 - Começando pela validade, quais são os seus requisitos?
* Competência (normalmente o incumprimento destas regras gera incompetência e consequente nulidade)
* Procedimento (ou seja, cumprimento das regras de procedimento adequado)
* Forma (manifesta-se exteriormente de determinada maneira, e falando de atos públicos, a forma depende da sua importância jurídica e hierárquica, podendo ser mais ou menos solene)
* Materiais (alguns aplicáveis a todas as situações e outros apenas para algumas atuações administrativas, alguns que vinculam expressamente a AP e outros que permitem alguma discricionariedade, ex. princípios gerais)
Esta é uma enumeração lógica, que procura encontrar um critério lógico distintivo que distinga os elementos essenciais do ato administrativo. Há, contudo, na ordem jurídica portuguesa uma enumeração tradicional que foi surgindo ao longo dos tempos mesmo se em rigor não é já necessária porque nada na lei a tal obriga. Os autores que seguem esta escola falam em:
* Usurpação de poderes (incompetência agravada, não só age fora da sua competência mas viola também a separação de poderes)
* Vício de incompetência: podendo ser incompetência absoluta pela falta de atribuições do órgão ou incompetência relativa pela falta de competência do órgão dentro da mesma pessoa coletiva.
* Vício de forma que não abrange apenas a externalização do ato mas também o procedimento.
* Desvio de poder (preterição do fim legal, havendo discrepância entre fim legal e motivo determinante da decisão)
* Violação de lei (distingue-se do desvio de poder por estar em causa o exercício de um poder vinculado, neste caso, ou de um poder discricionário, no caso anterior)
No entanto, esta enumeração dos vícios não encontra respaldo em qualquer obrigatoriedade no quadro da ordem jurídica. De facto, hoje em dia o particular deve apenas apresentar em tribunal um pedido e uma causa de pedir, ou seja, um elemento que explica a razão de ser da sua ida a tribunal, pelo que a causa de pedir é a indicação do requisito de validade que foi violado por aquele ato administrativo, e não do vício. Isto mesmo resulta de todas as normas que o CPA, na sequência da CRP, estabelece para os processos judiciais. Isto significa, de forma breve, que não há hoje na ordem jurídica nenhuma lista de vícios do ato administrativo, e mais ainda, que a ilegalidade vale per se, de tal forma que os atos lesivos dos particulares e que violem a lei podem ser levados a tribunal sem qualquer necessidade de recorrer aos vícios.
2 - Quanto ä eficácia: a eficácia está ligada ä produção dos efeitos jurídicos do ato administrativo e tem dois requisitos: a publicidade dos atos, se necessária (Artigo n.º 158/1º, do Código de Procedimento Administrativo), a notificação dos interessados, logo, a identificação dos mesmos e do autor do ato (Artigo n.º 155/2º, do Código do Procedimento Administrativo)
3 - E o que é que acontece se o ato administrativo padecer de vício de violação de lei? Quais as consequências? Nos termos do CPA podem ser nulos ou anuláveis. São nulos os atos que correspondam a alguma das situações referidas nas alíneas do n.º 2 do artigo 161.º do Código do Procedimento Administrativo, como, por exemplo, as alíneas c), d), f), i), j), k). São ainda nulos os atos para os quais a lei (para além do Código do Procedimento Administrativo) comine expressamente essa forma de invalidade. Serão anuláveis todos os demais.
Aqui vou abrir um pequeno “parêntese” para clarificar que esta última afirmação não é pacífica pois nem toda a doutrina concorda com a mesma. Por exemplo o Sr. Professor Vasco Pereira da Silva entende que o legislador não quis consagrar a tipicidade dos atos nulos, defendendo que a interpretação do art. 161 do CPA deve ser feita na sua totalidade (ou seja, conjugando o seu numero 1 com o seu numero 2) e que tal resulta que estamos perante uma cláusula aberta em matéria de atos nulos, não apenas porque os casos em que a lei cumina a nulidade são os do no 2, mas porque existem outros que aparecem na lei e em que a gravidade determina esse vício mesmo que não seja dito.
Ou seja, o professor entende que a lógica positivista do séc. XIX de exigir que o legislador referisse de forma detalhada e exata todas as formas de nulidade não faz sentido no quadro de um ordem jurídica aberta e num quadro em que o princípio da legalidade tem que prever uma certa flexibilidade, fazendo com que ao lado das nulidades determinadas diretamente pelo legislador, surjam nulidades por natureza, que não foram determinadas pelo legislador mas devido à gravidade do caso, têm que ter o mesmo vício.
Fechando “parenteses” e voltando ä nulidade…Em que é que consiste a nulidade? A nulidade é uma forma agravada de invalidade que a ordem jurídica comina para atos administrativos ilegais ou inconstitucionais.
1. De acordo com o n.º 1 do artigo 161.ºdo Código de Procedimento Administrativo (CPA) cabe à lei ordinária determinar, expressamente, quais os atos administrativos viciados que são sancionados com nulidade.
2. O nº 2 do mesmo preceito do CPA estabelece uma lista exemplificativa, pese que exaustiva, de vícios de maior gravidade que ditam a nulidade.
De entre as 12 situações que constam da referida lista, cumpre destacar que o CPA considera nulos os atos viciados por usurpação de poder, atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental, atos praticados com desvio de poder para fins de interesse privado, atos praticados sob coação física ou moral, atos que ofendam casos julgados e atos que, salvo estado de necessidade, desrespeitem na totalidade o procedimento exigido.
3. A norma do n.º 1 do art.º 162.º do CPA determina que o ato nulo não produz, sem prejuízo do disposto no n.º 3, quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração. Determina o n.º 2 deste artigo que a nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado, pode ser conhecida por qualquer autoridade e declarada, seja pelos tribunais administrativos, seja pelos órgãos administrativos competentes para a sua anulação.
E se a consequência da invalidade do ato administrativo for a anulabilidade? A anulação administrativa é uma forma de cessação de vigência de um ato administrativo, por iniciativa da administração, com fundamento em invalidade. A anulação administrativa é feita através de um ato administrativo anulatório, o que pressupõe a verificação da ilegalidade do ato anteriormente praticado, e que agora se anula. O objetivo da administração é o de repor a legalidade e, em regra, a anulação administrativa tem efeito retroativo.
A anulação administrativa só pode incidir sobre atos anuláveis (artigo 163.º do Código do Procedimento Administrativo), não podendo a administração anular um ato que seja ilegal por nulidade, que é uma forma mais grave de invalidade (artigo 161.º do Código do Procedimento Administrativo). A anulação administrativa também não pode incidir sobre atos que já tenham sido anulados por um tribunal ou que tenham sido revogados pela administração com eficácia retroativa (artigo 166.º do Código do Procedimento Administrativo).
Quando o ato inválido que a administração pretende anular seja constitutivo de direitos para os particulares, a anulação administrativa só pode ocorrer, em regra, no prazo de um ano; em certos casos, o prazo é de cinco anos (artigo 168.º do Código do Procedimento Administrativo). Ainda assim, a anulação pode criar um dever de indemnizar o particular beneficiário do direito constituído pelo ato quando, sem culpa, desconhecesse a existência da invalidade.
Um ato administrativo pode ser anulado a pedido do interessado, ou por iniciativa da administração; e podem ser anulados por quem o praticou, pelo seu superior hierárquico e, caso o fundamento da invalidade seja a incompetência, também pelo órgão que tem competência para a prática do ato (artigo 169.º do Código do Procedimento Administrativo).
Os regulamentos administrativos inválidos poderão ser declarados inválidos pela administração, cujo regime é regulado por outros preceitos (artigo 144.º do Código do Procedimento Administrativo).
Concluindo, existem várias modalidades de vícios do ato administrativo, no entanto, as consequências são sempre só duas: nulidade (Artigo n.º 161, do Código do Procedimento Administrativo) ou anulabilidade (Artigo n.º 163, do Código do Procedimento Administrativo) sendo que o fundamental é que critério de distinção entre atos nulos e anuláveis será o da maior ou menor intensidade da violação da ordem jurídica que esteja em causa na situação concreta podendo um ato ser nulo mesmo que não esteja taxativamente previsto no artigo 161 ou em legislação avulsa!
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