Dimensão Outrora Oculta, Agora Sublinhada!

Dimensão Outrora Oculta, Agora Sublinhada no Direito! Instituto do Estado de Necessidade Administrativo

Para o meu terceiro Post, optei por aprofundar o tema do Estado de Necessidade Administrativa e da Urgência Administrativa no âmbito do procedimento administrativo. A escolha deste tópico surgiu a partir de um argumento invocado pela equipa da contestação, e que tive oportunidade de analisar e discutir no parecer que elaborei enquanto representante do Ministério Público, no contexto da simulação de julgamento realizada em aula.

Neste sentido, proponho-me a explorar os elementos essenciais de ambas as figuras, procurando enquadrá-las no nosso ordenamento jurídico, nomeadamente no CPA, com o objetivo de concretizar e clarificar o seu alcance teórico/prático.

Estado de Necessidade

O conceito, per se, de Estado de Necessidade não nos é desconhecido. Trata-se de um instituto jurídico recorrente em outros ramos do Direito, nomeadamente, direito civil. Tenho como certo que todos retemos na memória, o mínimo que seja, do artigo 339.º do Código Civil. Para os mais esquecidos, o ponto essencial para o começo da minha dissertação é o seguinte:

·         O Estado de Necessidade é uma causa de exclusão de ilicitude.

Por outras palavras, estando perante uma situação enquadrada no âmbito do Estado de Necessidade, preenchendo os requisitos e respeitando os limites do instituto, será certo que uma conduta que em normais circunstâncias seria ilícita, estará justificada.

Estado de Necessidade Administrativo

O Estado de Necessidade que vou desenvolver, será, o Estado de Necessidade em contexto administrativo.

O Estado de Necessidade Administrativo, como preceituado no artigo 3/2.º do CPA, é uma exceção. Ocorre quando, em certas situações, “a lei permite à Administração uma atuação imediata e urgente com vista à salvaguarda de bens essenciais, mesmo que para isso os agentes administrativos tenham de ignorar o respeito de regras estabelecidas para circunstâncias normais”.

Podemos considerar que o estado de necessidade administrativa atua como um contrapeso ao princípio da legalidade, funcionando, nas palavras de Vieira de Andrade, como um contra-princípio que justifica a não aplicação de determinadas disposições legais, sobretudo de natureza formal, em contextos excecionais. Trata-se assim de uma flexibilização pontual e fundamentada da legalidade administrativa, orientada pela urgência e pela imperiosidade do interesse público em causa.

É com esta ideia que se desenvolve um princípio geral de direito administrativo que considera o estado de necessidade como causa de exclusão de ilicitude.

O princípio do estado de necessidade não habilita toda e qualquer preterição do princípio da legalidade. Embora não seja possível tipificar todas as situações em que será possível ativar a válvula de segurança que o princípio representa, nem disciplinar todas as atuações que ele poderá habilitar, é, no entanto, possível desenhar alguns dos pressupostos e limites essenciais da sua aplicação.

Não obstante o estado de necessidade habilitar desvios à lei vigente, importante notar que, a atuação administrativa, em contexto de estado de necessidade, não é contra legem, sendo os princípios gerais da atuação administrativa plenamente aplicáveis, nomeadamente, o princípio do estado de necessidade legalmente previsto.

Este princípio, enquanto desvio ou adaptação da legalidade estatuída, acarreta riscos e, importa por isso apurar e sistematizar os seus pressupostos e, adiante os seus limites:

•         i.            a urgência
•        ii.            a natureza imperiosa do interesse público a defender
•      iii.            a excecionalidade da situação.

Se estes requisitos se verificarem “os atos praticados em estado de necessidade (...) são válidos (...)”

Quanto à urgência, a ativação desta 'válvula de segurança' pressupõe a verificação de uma situação de facto emergente que exija uma intervenção imediata por parte da Administração. Trata-se, assim, de um perigo atual e iminente.

Quanto à natureza imperiosa do interesse público, importa referir que o princípio do estado de necessidade se encontra intrinsecamente ligado ao princípio da prossecução do interesse público. Com efeito, o Estado de Necessidade surge precisamente para salvaguardar situações de emergência em que o cumprimento estrito da legalidade se revela insuficiente para proteger o interesse público essencial em causa.

O interesse público em causa tem de ser essencial. Dito isto, o que sucede é um desvalor pela forma de atuação, priorizando o resultado ou o final de tal atuação administrativa.

Quanto à excecionalidade da situação, volto a reforçar que o princípio em apreço, habilita uma atuação com preterição das normas legais aplicáveis e que, por isso, deve ser estritamente excecional. Nas palavras de Sérvulo Correia, a “excecionalidade significa para este efeito também anormalidade: o Estado de direito democrático não compaginaria com a normalidade do incumprimento da lei estatuída, porque ela contenderia com a separação de poderes, o imperativo de respeito dos direitos dos cidadãos e a certeza e segurança no tráfego jurídico”.

Porque é, esta afirmação de Sérvulo Correia tão interessante? Passo a explicar. Estamos perante uma situação marcada pela sua excecionalidade, nas suas palavras, uma autêntica “anormalidade”. Esta ideia de anormalidade, por si só, contraria a lógica própria de uma ordem jurídica que se funda na segurança, na previsibilidade e no respeito pelos direitos dos cidadãos. O que se encontra em causa é, precisamente, a consagração de um direito de exceção.

Fica claro, com esta ideia, de que para além da finalidade ser a tutela dos interesses públicos essenciais lesados ou em perigos, estes poderes excecionais (advindos de uma situação excecional), comprometem-se e dirigem-se à reposição da normalidade. Ou seja, os poderes excecionais e a atuação em estado de necessidade da Administração, estão vinculados ao objetivo de reposição da normalidade institucional e jurídica. Daí, que o estado de necessidade, por natureza, deva  ser provisório.

Importa, antes de passar ao próximo instituto, demarcar a importância do princípio da proporcionalidade a este respeito. O princípio da proporcionalidade vai ser a bússola, tanto quanto na verificação do estado de necessidade como, posteriormente, na escolha das medidas excecionais a adotar. A ponderação imposta por este princípio vai passar necessariamente pela ponderação entre custos e benefícios:

• ·        Hipótese a) Aplica-se a norma vigente.
• ·   Hipótese b) Ou, deixa-se de lado a disposição vigente de forma a salvaguardar os interesses públicos em perigo.

Implica dois raciocínios e dois momentos lógicos de ponderação distintos. Saber se estamos perante uma situação excecional urgente e, se perante o caos concreto, é benéfico, tendo em conta os interesses públicos em perigo, adotar certas medidas excecionais.

Este princípio para além de orientar a atuação, impõe também um entrave para o abuso da atuação administrativa.

 

Urgência Administrativa

A urgência administrativa difere de uma situação de estado de necessidade administrativa e está sujeita a um regime jurídico diferente. É caracterizada pelas seguintes ideias:

a)      é uma realidade ordinária, prevista na lei para a eventualidade de ocorrer um perigo eventual ou iminente que ameace a satisfação de um interesse público legalmente protegido e, que por isso, imponha à Administração uma atuação imediata e inadiável.

b)       traduz-se numa simplificação do procedimento, contrário ao que seria exigível em condições normais.

Não se trata de um regime excecional, estando prevista na lei e integrada no normal agir administrativo. A exceção da urgência, como mencionado por Freitas do Amaral, é uma realidade jurídica autónoma, passível de gerar consequências jurídicas próprias, que se enquadram ainda numa situação de normalidade legal.

A urgência administrativa não existe necessariamente de forma contemporânea com a emergência, enquanto situação de lesão de interesses públicos ou de perigo iminente dessa lesão. Muitas vezes, algumas das situações que se enquadram no âmbito da urgência administrativa, são previsíveis e reguladas, a única particularidade é que o legislador opta por consagrar desvios e adaptações ao regime normalmente aplicável que tornem possível à Administração agir mais célebre e eficazmente.

A concretização da urgência administrativa passa pela consagração de uma solução especial, diferente do regime-regra, ou, a adaptação do regime-regra de forma a permitir uma resposta/atuação mais rápida.

Portanto, dado que a invocação de uma urgência administrativa apenas pode acontecer nos casos previsto na lei e, que os poderes urgentes estão legalmente previstos (alcance fixo na lei), eles não vão constituir uma carta em branca à Administração para afastar normas procedimentais. Normalmente, esta normatividade especial vai se concretizar numa simplificação ou maior celeridade dos procedimentos.

Complemento a exposição dizendo que não existe necessariamente uma situação de perigo. Afasta-se o regime geral dada a conjugação do fator tempo com a existência de uma situação em que é prioritária a realização de um certo interesse público legalmente previsto e, que caso não fosse aplicado o regime especial, não seria tutelado adequadamente.

Segundo Vieira de Andrade, a urgência pode configurar uma exceção à exigência de fundamentação dos atos administrativos, não por implicar uma simples compressão do conteúdo da fundamentação, mas porque, em situações verdadeiramente urgentes, esta se revela insuficiente para dar resposta às exigências do momento. Não se trata, pois, de um caso de mera irrelevância de um vício de forma, mas de uma situação que justifica, em si mesma, um regime especial.

Portanto, enquanto o estado de necessidade administrativo pode justificar o afastamento das normas procedimentais, a urgência, considerada de forma autónoma, configura um limite à obrigação de fundamentação dos atos administrativos, permitindo a atenuação dessa exigência, que passa a ser mais flexível.

Com isto concluo o estudo do instituto, sublinhando que é apenas no quadro do estado de necessidade administrativo que pode estar legitimado o afastamento das normas procedimentais que estão consagradas no regime.

 

Concretização dos Institutos

Vou tentar concretizar os institutos supra mencionados, recorrendo a algumas hipóteses práticas:

·         Artigo 21.º do CPA – Presidente e secretário

Como podemos observar no nº3 deste mesmo artigo, o presidente de um órgão colegial, pode suspender ou encerrar antecipadamente reuniões, quando circunstâncias excecionais o justifiquem. Note-se que, retira-se do contexto e da letra do artigo que, a contrario, quando essas circunstâncias excecionais não existirem, o Presidente não o pode fazer uso destes poderes.

Este é um caso claro de urgência administrativa, sendo uma realidade prevista na lei, nomeadamente, no CPA, traduzindo-se numa adaptação do procedimento normal ou regra.

·         Artigo 26.º do CPA – Objeto de deliberações

Neste exemplo, a exceção torna-se mais evidente. Já que o nº1 do artigo exprime a regra geral: “Só podem ser tomadas deliberações cujo objeto se inclua na ordem do dia da reunião.”

 

Um assunto que também foi discutido no parecer da simulação do julgamento e que pode ser representativo do instituto, foi a intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias que vem prevista e regulada nos artigos 109.º, 110.º, 110.º-A e 111.º do CPTA.

Este mecanismo visa assegurar uma proteção jurisdicional de natureza principal, urgente e sumária dos direitos, liberdades e garantias, nas situações em que estes estejam a ser violados, e em que a rápida prolação de uma decisão que vincule a Administração a adotar uma conduta facere ou non facere se revele indispensável para salvaguardar o exercício, em tempo útil, desses mesmos direitos.

No artigo 110.º, observa-se que o processo é qualificado como urgente e tratado como tal, estabelecendo-se um prazo máximo para a emissão do despacho liminar. O nº 3 do mesmo artigo prevê ainda situações de especial urgência, conferindo ao juiz ferramentas legais que lhe permitem prevenir ou evitar a lesão de direitos.

Termino, refletindo, numa ocorrência que com certeza nos marcou a todos: o Covid 19 ou SARSCOV II ou, ainda mais recente mas menos impactante, o incidente do apagão no passado mês de abril.

Durante a pandemia, fomos condicionados de várias maneiras. A Administração Pública teve a necessidade de agir com urgência devido à imprevisibilidade do acontecimento, à sua excecionalidade e ao elevado risco para o interesse público envolvido, mesmo que isso implicasse o desrespeito pelo procedimento administrativo. Houve a necessidade após ponderação com o princípio da proporcionalidade, de fechar escolas, estabelecimentos de prestação de serviços e até de nos confinar aos nossos domicílios. Tudo com a finalidade de salvaguardar a saúde pública, ora, o interesse público imperioso carente de proteção ou defesa.

Concordo com Paulo Otero quando o mesmo afirma que, “existe uma outra normatividade jurídica que vive escondida na “sombra” da primeira e que apenas se mostra visível e aplicável em circunstâncias extraordinárias, comportando legislação ou a permissão justificativa de comportamentos que normalmente seriam contrários às normas aplicáveis se não existissem tais circunstâncias extraordinárias”. Aliás, esta dimensão que antes vivia nas sombras foi sublinhada com um marcador reluzente.

Fica, assim, nítida diferença desta situação face às anteriores, pois aqui estamos perante um Estado de Necessidade Administrativo.

 

Realizado por Matilde Coelho - 140123010

 

Bibliografia:

 

FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo, Tomo II, 2.ª edição, Coimbra: Almedina, 2011.

Otero, Paulo – Legalidade e Administração Pública: o sentido da vinculação administrativa à juridicidade.

Bernardino, R. M. R. (2021). Direito Administrativo e Situações de Emergência (Master's thesis, Universidade de Coimbra (Portugal)).