A infância difícil e os modernos traumas do Direito Administrativo

 O Direito Administrativo, enquanto ramo do Direito Público, teve uma origem particularmente conturbada, o que justifica a expressão “infância difícil” usada para descrever os seus primeiros tempos. Como acontece com as pessoas, também nas instituições uma infância problemática deixa marcas profundas, muitas vezes com efeitos duradouros. Essa trajetória inicial do Direito Administrativo continua a influenciar a sua estrutura atual, os seus conceitos e a forma como a Administração Pública se relaciona com os particulares.

O primeiro grande trauma histórico está associado à Revolução Francesa. Os revolucionários, defensores da separação dos poderes, decidiram proibir os tribunais comuns de julgar os atos da Administração Pública, com receio de que o poder judicial pudesse interferir nos atos do Executivo. Para contornar este limite, criaram-se tribunais administrativos que, no início, não eram verdadeiros tribunais, mas órgãos internos da própria Administração. Na prática, a Administração passou a julgar-se a si própria — uma lógica de introspeção que vai contra a ideia fundamental de separação de poderes. Este modelo criou um ambiente de promiscuidade entre as funções administrativas e jurisdicionais, que perdurou durante grande parte do século XIX, especialmente em França, onde o Conselho de Estado acumulava funções consultivas e de julgamento.

Com o tempo, procurou-se corrigir esta confusão, mas a transformação foi lenta. Em 1872, por exemplo, em França, o Conselho de Estado passou a ter o poder de decidir definitivamente em contencioso administrativo, sem precisar da homologação do poder executivo. No entanto, como essa competência lhe foi delegada pelo próprio Governo, continuava a não haver uma verdadeira separação de poderes, o que perpetuava o trauma institucional de uma Administração que se autocontrola.

O segundo grande trauma remonta a uma decisão emblemática do Tribunal de Conflitos francês em 1873: o célebre Acórdão Blanco. O caso envolveu uma criança de cinco anos, Agnès Blanco, vítima de um acidente provocado por um vagão de uma empresa pública. Os seus pais pediram uma indemnização ao tribunal judicial, que se declarou incompetente por se tratar de uma questão administrativa. O tribunal administrativo, por sua vez, alegou que não havia norma jurídica aplicável ao caso. Perante esta “vacância” de responsabilidade, o Tribunal de Conflitos declarou que a matéria competia à jurisdição administrativa e que, por não existir regra no Direito Civil que fosse aplicável a relações entre particulares e a Administração, seria necessário criar um novo corpo jurídico — o Direito Administrativo.

Ironicamente, a autonomia do Direito Administrativo foi conquistada à custa da negação de justiça a uma criança ferida. Isto revela o carácter profundamente traumático do nascimento deste ramo do Direito: ao invés de servir para proteger os cidadãos, nasceu para proteger a Administração Pública das regras comuns do Direito. Esse trauma, que hoje pode parecer ultrapassado, ainda se manifesta em práticas jurídicas e administrativas contemporâneas, onde subsiste uma lógica de exceção aplicada à Administração.

No caso português, o percurso não foi muito diferente. Mesmo após o surgimento do Estado Liberal, manteve-se uma tradição de contencioso privativo da Administração, como estabelecido nas reformas de Mouzinho da Silveira. Durante décadas, os tribunais administrativos estiveram integrados na Presidência do Conselho de Ministros e a sua atuação carecia de verdadeira eficácia. Até à Constituição de 1976, e especialmente até à reforma do contencioso administrativo de 2004, os juízes administrativos podiam anular atos, mas não obrigar a Administração a agir ou a executar as suas decisões.

Só com essa reforma de 2004 é que os tribunais administrativos portugueses passaram a dispor de poderes plenos, podendo julgar os litígios de forma completa e efetiva, com vista à tutela dos direitos dos particulares. Contudo, alguns resquícios do passado ainda persistem — como o formalismo excessivo de certos processos — revelando que os traumas da infância do Direito Administrativo, embora atenuados, ainda não foram totalmente superados.

Além disso, a conceção tradicional de ato administrativo como definitivo e executório — ou seja, como imposição unilateral do poder público — é cada vez menos adequada à realidade contemporânea, onde a Administração já não atua apenas com autoridade, mas também como prestadora de serviços e reguladora de relações complexas. A ideia de que todo ato administrativo é agressivo ou coativo, herdada do modelo do Estado liberal, já não se aplica à maioria das situações atuais. A Administração moderna, especialmente no contexto do Estado social e pós-social, atua frequentemente em benefício do cidadão, sendo os seus atos muitas vezes favoráveis e sem conteúdo coercivo.

A superação definitiva destes traumas exige uma mudança de paradigma. É necessário deixar para trás a visão da Administração como um poder intocável e caminhar para uma perspetiva de equidade nas relações entre o Estado e os cidadãos. O Direito Administrativo deve ser reconstruído com base numa lógica de relações jurídicas bilaterais, em que Administração e administrados são sujeitos de Direito com igual dignidade. O interesse público só pode ser legitimamente realizado se for compatível com os direitos dos particulares.

Por fim, importa reconhecer que vivemos hoje num novo contexto jurídico e institucional. A globalização, a integração europeia, os direitos fundamentais e o surgimento de novas formas de atuação administrativa exigem um Direito Administrativo mais aberto, flexível e atento às exigências de justiça, participação e transparência. A infância difícil deixou marcas, mas também ensinamentos. Cabe agora consolidar um Direito Administrativo que, longe de proteger apenas o poder, sirva verdadeiramente os cidadãos e a democracia.

Mariana Orvalho Ferreira 140121169