A Evolução da Administração Pública : Do Estado Social ao Estado Pós- Social

 A passagem do modelo liberal para o Estado Social marca uma profunda transformação na natureza da Administração Pública (AP) e no papel do Direito Administrativo. Com o surgimento do Estado Social, no final do século XIX e início do século XX, a tradicional Administração autoritária entrou em crise, cedendo lugar a uma Administração voltada para a prestação de bens e serviços ao cidadão.

Neste novo modelo, o Estado assume responsabilidades mais amplas, indo além das funções clássicas de segurança e defesa. Surge a Administração Prestadora, caracterizada pela sua atuação direta na área económica, social, educacional e da saúde, motivada pela necessidade de resposta às condições de miséria e desigualdade geradas pelo capitalismo industrial. A influência das ideias de John Maynard Keynes é central neste contexto: o Estado deve intervir na economia para corrigir falhas do mercado, promovendo o investimento público e o desenvolvimento através da despesa.

Este alargamento de funções levou a uma reorganização interna da Administração. A estrutura, antes centralizada e hierárquica, passou a ser mais desconcentrada e descentralizada, com a proliferação de entidades administrativas autónomas — como autarquias, empresas públicas e fundações — cada uma com maior autonomia decisória. A figura do ministro como decisor último torna-se excecional, e a decisão administrativa aproxima-se mais da realidade local e concreta.

Do ponto de vista jurídico e organizacional, há também uma diversificação das formas de atuação administrativa. A Administração deixa de se limitar ao ato administrativo clássico e passa a usar instrumentos como contratos, regulamentos e planos. Além disso, surgem os atos prestativos, que criam direitos para os particulares — como licenças ou pensões — representando uma mudança significativa no paradigma jurídico: a Administração não impõe apenas deveres, mas também concede benefícios.

Esta mudança obriga a uma revisão das teorias tradicionais do Direito Administrativo. Já não faz sentido considerar o ato administrativo como sempre “definitivo” ou “executório”, como no modelo liberal, pois muitos dos atos da Administração prestadora não envolvem imposições, mas sim atribuições de direitos. A Justiça continua a definir o Direito, mas a Administração aplica-o na concretização das necessidades coletivas, servindo como meio e não como fim.

No campo jurisdicional, também se verificam avanços. A partir dos anos 70, os tribunais administrativos passam a ter estatuto de verdadeiros tribunais, rompendo com o modelo anterior em que se limitavam a anular atos. Esta jurisdicionalização do Direito Administrativo confere ao juiz poderes para garantir uma tutela plena e efetiva dos direitos dos cidadãos face à Administração.

No entanto, apesar destes progressos, a doutrina jurídica nem sempre acompanhou esta evolução, mantendo resistências à plena aceitação de que os particulares têm direitos subjetivos em face da Administração. Em Portugal, por exemplo, persiste a distinção entre direitos subjetivos, interesses legítimos e interesses difusos, o que reflete um certo conservadorismo no reconhecimento pleno da posição jurídica dos cidadãos.

Com a crise dos anos 70, marcada por fenómenos como a “estagflação” (estagnação económica + inflação), as limitações do modelo keynesiano tornaram-se evidentes. Isso obrigou a um novo redesenho do papel do Estado, surgindo então o Estado Pós-Social, com uma nova Administração: a Administração Reguladora ou Infraestrutural.

Neste novo modelo, a Administração já não pretende realizar todas as tarefas por si só. A sua missão passa a ser a de criar condições (infraestruturas jurídicas, económicas, técnicas) para que outras entidades — públicas e privadas — possam exercer conjuntamente a função administrativa. Isto reflete uma lógica de colaboração institucional e de coadministração, em que o Estado cria o “ambiente” necessário à ação de terceiros.

Surge, assim, uma realidade marcada pela privatização e hibridização da Administração Pública. Empresas públicas são transformadas em entidades de direito privado, capital público e privado é misturado, e mesmo particulares passam a desempenhar funções administrativas através de instrumentos como concessões. A linha entre o Direito Público e o Direito Privado torna-se difusa, e o Direito Administrativo adapta-se para regular estas novas formas de atuação.

A atuação administrativa diversifica-se ainda mais, com a introdução de instrumentos e procedimentos típicos do setor privado. Os atos administrativos tornam-se multilaterais, afetando não apenas um destinatário direto, mas uma multiplicidade de sujeitos — como no caso da construção de infraestruturas que envolvem múltiplos interesses.

Em termos de controlo jurisdicional, assistem-se a dois momentos fundamentais. O primeiro, nos anos 70, traz uma transformação constitucional, com a consagração da tutela plena e a equiparação dos juízes administrativos aos restantes. O segundo, nos anos 80 e 90, corresponde à “europeização” do Direito Administrativo, com imposições da União Europeia em matéria de tutela judicial efetiva, contratação pública e providências cautelares. A reforma portuguesa de 2004 é resultado direto deste processo europeu.

Finalmente, um dos traços mais distintivos desta nova fase é a expansão dos direitos subjetivos dos cidadãos. Os direitos não são mais puramente públicos ou privados — são agora realidades “mestiças”, como o direito à eletricidade, que envolvem simultaneamente interesses individuais e obrigações públicas. O desafio do Direito Administrativo contemporâneo é reconhecer e proteger estes direitos numa lógica integrada, sem perder de vista a sua origem mista

Mariana Orvalho Ferreira 140121169