5ª Publicação: “Cá se Fazem, Cá se Pagam” – Da Responsabilidade Administrativa e das Garantias dos Particulares – Catarina R dos Santos (140120520)

 5ª Publicação: “Cá se Fazem, Cá se Pagam” – Da Responsabilidade Administrativa e das Garantias dos Particulares – Catarina R dos Santos (140120520)

A relação entre os particulares e a Administração Pública tem sido tradicionalmente marcada por tensões estruturais que remontam à génese do Direito Administrativo. A atuação ou a omissão da Administração perante os interesses legítimos dos cidadãos levanta um conjunto de problemas que exigem um sistema de garantias eficaz, justo e acessível. Nesse contexto, importa distinguir as várias formas de reação disponíveis ao particular lesado, assim como os limites e contradições que marcam estas vias, numa análise crítica que parte da evolução histórica e constitucional do ordenamento jurídico português.

A primeira linha de reação do particular é a garantia política, expressão de um poder de queixa ou reclamação dirigido a entidades como o Ministério Público, os ministros competentes, o Presidente da República ou até mesmo o autor do ato administrativo. Trata-se, todavia, de uma garantia de natureza meramente simbólica, desprovida de eficácia prática vinculativa. A sua função é essencialmente a de protesto, um exercício de cidadania que, embora possa ter impacto mediático ou político, não gera qualquer expectativa legítima de tutela ou de modificação da atuação administrativa.

Este tipo de garantia revela-se, por isso, altamente ineficaz. Os órgãos políticos não dispõem de competências executivas para alterar decisões administrativas concretas, nem têm, em regra, interesse ou disponibilidade para intervir. A eficácia desta via pode aumentar em períodos eleitorais, quando os decisores procuram alinhar-se com a opinião pública, mas mesmo nesse caso permanece incerta. A função da garantia política é, pois, mais simbólica do que substancial, um eco do passado autoritário em que o “bom governante” podia corrigir injustiças pontuais, sem qualquer sistema institucionalizado de controlo.

Numa segunda linha de atuação, encontramos as garantias administrativas, exercidas no seio da própria Administração. Estas já assumem uma natureza mais efetiva, uma vez que são dirigidas a órgãos que detêm competência executiva sobre os atos em causa. Aqui, o particular pode utilizar instrumentos como a reclamação e o recurso hierárquico, visando a modificação ou anulação da decisão administrativa.

A reclamação consiste num pedido dirigido ao autor do ato administrativo para que reconsidere ou revogue a decisão proferida, com fundamento em ilegalidade ou inconveniência. No entanto, a sua eficácia é limitada. Em regra, o autor do ato não tem incentivo para alterar a sua própria decisão, exceto em casos evidentes de erro material. A tendência à manutenção da decisão é, pois, dominante.

Mais distante está o recurso hierárquico, dirigido ao superior hierárquico do autor do ato. Este tem poderes para revogar ou anular o ato impugnado, mas também está sujeito a constrangimentos estruturais: o receio de desautorizar o subordinado, a ausência de envolvimento direto na decisão inicial e o excesso de funções administrativas tendem a reduzir a sua intervenção a casos excecionais.

Há ainda órgãos com poderes de fiscalização difusa, como as entidades com poderes tutelares, que teoricamente podem revogar ou anular atos administrativos ilegais. Contudo, na prática, a distância funcional e o excesso de atribuições tornam a sua intervenção meramente residual.

Por fim, destaca-se a possibilidade de recorrer a entidades administrativas independentes, dotadas de autonomia funcional e competências de controlo. O exemplo paradigmático é o Provedor de Justiça, figura que atua fora da estrutura hierárquica da Administração, com poderes para investigar e recomendar, mas sem competência decisória. Apesar de não poder impor soluções, a sua intervenção introduz um grau relevante de imparcialidade e fiscalização.

A terceira e mais decisiva forma de tutela dos direitos dos particulares perante a Administração é a impugnação judicial. Trata-se da única via que verdadeiramente coloca um terceiro imparcial, o juiz, a decidir quem tem razão. É no processo contencioso-administrativo que se concretiza, em plenitude, o princípio da tutela jurisdicional efetiva, consagrado constitucionalmente.

Apesar da morosidade que ainda afeta a justiça administrativa, esta via assegura o controlo da legalidade dos atos administrativos com autoridade vinculativa. É neste quadro que se consagra a separação entre Administração e justiça, uma conquista histórica que permitiu superar a conceção monista do passado.

Historicamente, o sistema jurídico português conheceu uma fase em que o acesso ao contencioso administrativo estava condicionado ao prévio esgotamento de certos mecanismos administrativos, como o recurso hierárquico necessário. Esta ideia inspirava-se na chamada Teoria Monista, que concebia o procedimento administrativo e o processo judicial como realidades interdependentes e substituíveis.

Na prática, esta conceção traduziu-se na exigência de esgotar certas vias administrativas antes de recorrer aos tribunais, transformando uma garantia facultativa numa condição de admissibilidade processual. Esta solução revelou-se profundamente problemática, quer do ponto de vista constitucional, quer do ponto de vista legal.

Do ponto de vista constitucional, a exigência de um recurso hierárquico prévio viola, desde logo, o direito de acesso aos tribunais (art. 20.º da Constituição), o princípio da tutela jurisdicional efetiva e o princípio da separação de poderes. Se há uma separação clara entre Administração e Justiça, não faz sentido condicionar o acesso à justiça a um ato administrativo prévio. Acresce que, muitas vezes, o prazo de interposição do recurso hierárquico (30 dias) era inferior ao prazo judicial (2 meses ou mais), o que podia, na prática, obstar ao acesso ao tribunal por meras razões formais – uma limitação desproporcionada e inconstitucional.

Do ponto de vista legal, a crítica acentua-se: o Código de Processo nos Tribunais Administrativos nunca consagrou o recurso hierárquico como pressuposto processual. Pelo contrário, o artigo 50.º reconhece expressamente que o recurso a uma garantia administrativa não impede o particular de recorrer diretamente ao tribunal, em qualquer momento. Não só o pressuposto não existe, como o sistema jurídico o rejeita explicitamente.

Com a reforma do Código do Procedimento Administrativo (CPA) em 2015, consagrou-se a possibilidade, em casos excecionais, de haver recurso hierárquico necessário, desde que expressamente previsto por lei (arts. 184.º e ss.). Esta solução representa um compromisso entre posições mais radicais: por um lado, elimina a obrigatoriedade como regra geral; por outro, admite a sua existência pontual.

Todavia, como sublinha o Prof. Vasco Pereira da Silva, esta exceção continua a ser inconstitucional e ilegal. A inconstitucionalidade persiste pelos mesmos fundamentos: violação dos direitos fundamentais, da tutela efetiva e da separação de poderes. A ilegalidade agrava-se com o facto de o legislador do Código de Processo, atuando depois do CPA, não ter integrado qualquer previsão que acolha esta exceção. Há, assim, um desfasamento normativo que reforça a ilegitimidade da regra excecional.

Além disso, a eficácia prática do recurso hierárquico necessário é questionável. A maioria dos recursos são rejeitados ou ignorados, mantendo-se as decisões iniciais. A lógica da autotutela, quando imposta, perde eficácia e sentido.

Um dos traumas mais duradouros do Direito Administrativo português relaciona-se com a responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública. Durante décadas, vigorou uma distinção confusa entre atos de gestão pública e atos de gestão privada, com regimes jurídicos distintos e jurisdições diferentes.

A distinção gerava consequências absurdas. Um acidente provocado por um veículo da Administração podia estar sujeito ao Direito Civil ou ao Direito Administrativo, dependendo de detalhes como quem conduzia ou a finalidade da deslocação. A justiça oscilava entre tribunais civis e administrativos, num sistema que o Prof. Vasco Pereira da Silva classifica de “esquizofrénico”.

Com a reforma de 2004 e, sobretudo, com a Lei n.º 67/2007 (regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado), procurou-se unificar o regime e clarificar competências. A responsabilidade passou a ser sempre da competência dos tribunais administrativos. No entanto, o legislador optou por uma formulação ambígua, referindo-se à atuação no exercício de “prerrogativas de autoridade” e à aplicação de “princípios de direito administrativo”. Ainda assim, a remissão para os princípios do CPA, que se aplicam a toda a atuação administrativa, permite sustentar a unificação do regime.

A evolução do sistema de garantias dos particulares perante a Administração Pública reflete o processo de maturação constitucional e democrática do ordenamento jurídico português. A superação das conceções monistas, a consagração do direito de acesso direto aos tribunais e a unificação do regime da responsabilidade civil representam marcos decisivos.

Contudo, subsistem desafios importantes: a efetividade das garantias administrativas, a necessidade de uma justiça administrativa célere, e a eliminação de resquícios normativos que ainda permitem a subsistência de práticas inconstitucionais. A construção de um sistema de garantias coerente exige a articulação entre simplicidade, clareza normativa e respeito pelos princípios constitucionais. Em última análise, o que está em causa é a consolidação de um modelo de Administração Pública submetida ao Direito, ao controlo e, sobretudo, ao cidadão.

 

DIOGO FREITAS DO AMARAL, «Curso de Direito Administrativo», volume II, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2018

 

MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, «Teoria Geral do Direito Administrativo – O Novo Regime do Código de Procedimento Administrativo», Almedina, Coimbra, 6ª edição, 2020.

 

PAULO OTERO, «Manual de Direito Administrativo», vol. I, Almedina, Coimbra, 2015.

-- «Direito do Procedimento Administrativo», vol. I, Almedina, Coimbra, 2016.

 

VASCO PEREIRA DA SILVA, «Direito Constitucional e Administrativo sem Fronteiras», Almedina, Coimbra, 2019.

- «Em Busca do Ato Administrativo Perdido», Almedina, Coimbra, 1996.

 

 

Catarina Rodrigues dos Santos (aluna nº140120520)