4ª Publicação: Ato Administrativo – Catarina R dos Santos (140120520)

4ª Publicação: Ato Administrativo – Catarina R dos Santos (140120520)

 O Direito Administrativo construiu-se em torno do ato administrativo, fazendo deste a figura central da sua dogmática. Apesar de atualmente se reconhecer a crise do modelo clássico do ato, tal não significa que o ato administrativo tenha perdido relevância. Pelo contrário, continua a ser uma das formas mais frequentes e significativas da atuação administrativa. Essa centralidade justifica que a definição e o regime jurídico do ato permaneçam questões nucleares no quadro do Direito Administrativo contemporâneo.

A teoria do ato administrativo nasceu da necessidade de construir uma noção ampla e funcional, capaz de abranger os diversos tipos de atos que a Administração pratica. Com a crescente complexificação da atuação administrativa, múltiplos modelos de ato foram-se sobrepondo ao longo do tempo, sem que os anteriores desaparecessem. Esta realidade histórica exige uma conceptualização flexível e abrangente.

Historicamente, a primeira conceção do ato administrativo surge no contexto do Estado liberal e autoritário do século XIX, como na Alemanha de Bismarck, e corresponde ao chamado ato autoritário, centrado em duas características essenciais:

1. Definitividade - o ato define a situação jurídica concreta, impondo-se ao destinatário;
2. Executoriedade - é suscetível de execução coerciva contra a vontade do particular.

Este modelo, com raízes no poder de polícia, marcou o "pecado original" do Direito Administrativo. Apesar das sucessivas transformações, a sua influência permanece em determinados atos ainda hoje praticados, sobretudo no contexto das forças de segurança ou da administração de polícia. Ainda que atualmente representem uma fração reduzida, esses atos continuam a refletir o modelo primitivo de definitividade e executoriedade.

Com o Estado social, assiste-se ao aparecimento de um novo modelo: o ato favorável, típico da administração prestadora, que atua nos domínios económico, social e cultural. São atos que atribuem direitos ou vantagens aos particulares, geralmente a pedido destes. Embora tenham conteúdo jurídico, não são atos definitivos no sentido tradicional, nem suscetíveis de execução coerciva, dado o seu caráter consensual e benéfico.

Mais tarde, com o Estado pós-social, emergem atos com eficácia em relação a terceiros. Trata-se de atos administrativos que, embora tenham um destinatário direto, afetam igualmente terceiros que têm interesse jurídico na atuação administrativa. Um exemplo é o subsídio concedido a um grupo de teatro: o ato visa diretamente o grupo beneficiado, mas afeta indiretamente os demais concorrentes, que podem ver os seus interesses prejudicados.

Hoje, coexistem estes três modelos: o ato autoritário, o ato favorável e o ato com eficácia externa. A maioria dos atos administrativos atuais combinam traços dos dois últimos: são favoráveis e produzem efeitos em relação a terceiros. Assim, a definição contemporânea do ato administrativo deve ser suficientemente abrangente para incluir esta diversidade.

Para o Professor Vasco Pereira da Silva, uma noção adequada de ato administrativo consiste numa decisão unilateral da Administração, inserida num procedimento, que produz efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. Esta definição assume uma visão ampla e funcional do ato, dispensando os traços de definitividade ou executoriedade, e integrando o ato na lógica do procedimento administrativo.

O Código do Procedimento Administrativo (CPA) consagra esta visão no artigo 148.º, oferecendo uma definição que, embora sem valor doutrinário, delimita o âmbito de aplicação das normas sobre o ato. A formulação atual do CPA foi objeto de críticas, por exemplo, por abandonar a referência a "atos jurídicos" e incluir termos como "decisão" e "efeitos externos", o que alguns autores interpretam como uma tentativa de reaproximar o ato administrativo do conceito de ato regulador.

A este respeito, há duas correntes doutrinárias relevantes. Por um lado, autores como Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida consideram que o CPA incorporou a ideia de regulação, defendendo que o uso dos termos "decisão" e "efeitos externos" aponta nesse sentido. Por outro lado, o Professor Vasco Pereira da Silva rejeita essa interpretação, sustentando que a regulação não é essencial para definir um ato administrativo. Para ele, atos meramente confirmativos ou desconfirmativos podem também ser atos administrativos, desde que produzam efeitos jurídicos.

Este posicionamento opõe-se à Escola de Coimbra, representada por autores como Rogério Soares e Vieira de Andrade, que sustentam a noção de ato regulador, isto é, o ato que cria efeitos jurídicos novos. Esta linha doutrinária, influenciada pela teoria alemã, rejeita a ideia de definitividade e propõe um critério material: o ato regulador seria aquele que inova no ordenamento jurídico-administrativo.

No entanto, para o Prof. Vasco Pereira da Silva, a maior parte dos atos atuais não produzem efeitos jurídicos novos. Pelo contrário, os efeitos vão sendo criados progressivamente, ao longo de diferentes fases do procedimento, sem que se identifique uma decisão singular com caráter inovador. Exemplos como os atos dos controladores aéreos demonstram como certos atos administrativos não regulam nem inovam, mas continuam a ser essenciais para o funcionamento da administração.

Assim, a conceção ampla e funcional de ato administrativo proposta pelo Prof. Vasco Pereira da Silva parece mais adequada à realidade plural da Administração Pública contemporânea. Esta visão reconhece a multiplicidade de formas, efeitos e funções dos atos, sem reduzir o seu valor à criação de efeitos novos ou à imposição coerciva. O ato administrativo, apesar das crises e transformações, continua a ser uma figura estrutural e imprescindível do Direito Administrativo moderno.

DIOGO FREITAS DO AMARAL, «Curso de Direito Administrativo», volume II, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2018.

 

MARCELO REBELO DE SOUSA / ANDRÉ SALGADO DE MATOS, «Direito Administrativo Geral», D. Quixote, Lisboa - tomo I, «Introdução e Princípios Fundamentais», 3.ª edição, Dom Quixote, 2008, tomo III - «Atividade Administrativa», 2ª edição, 2009, tomo III – «Contratos Públicos», 2ª edição, 2009, tomo III – «Responsabilidade Civil Administrativa», 1ª edição, 2008.

 

VASCO PEREIRA DA SILVA, «Direito Constitucional e Administrativo sem Fronteiras», Almedina, Coimbra, 2019.

- «Em Busca do Ato Administrativo Perdido», Almedina, Coimbra, 1996.

 

 

Catarina Rodrigues dos Santos (aluna nº140120520)