3º Post - Os primórdios da Responsabilidade Civil Administrativa numa ótica de Direito Comparado
No plano jurídico, a regra fundamental estabelece que os danos devem ser suportados por quem os sofre. No entanto, esta orientação pode ser invertida se se verificar que os prejuízos resultam de comportamentos imputáveis a terceiros. Nesses casos, é de considerar que quem tiver causado o dano deverá assumir a correspondente obrigação de reparação, em favor do lesado.
Quando se fala em responsabilidade civil administrativa, está-se a referir ao conjunto de situações em que a Administração Pública, bem como os titulares dos seus órgãos ou os seus funcionários e agentes, são chamados a indemnizar terceiros por prejuízos decorrentes da prática de atos administrativos. O uso do termo "civil" não implica a submissão ao regime de direito privado, mas apenas uma distinção face a outras formas de responsabilidade — nomeadamente política, penal, contraordenacional ou disciplinar —, cujos objetivos são distintos. Enquanto a responsabilidade civil tem como escopo a compensação do dano, as outras modalidades de responsabilidade visam, sobretudo, o controlo político, a punição ou a prevenção de condutas ilícitas.
Durante o período do Estado absoluto, vigorava a conceção de que o poder estatal estava acima de qualquer responsabilidade por danos infligidos aos indivíduos. Esta ideia, traduzida na máxima inglesa “the king can do no wrong”, implicava que qualquer compensação só ocorreria por benevolência soberana. Tal perspetiva era sustentada por diversos fundamentos históricos, como a influência do conceito romano de potestas, a crença na origem divina do poder, as teorias de soberania de Bodin e Hobbes e a imunidade da Coroa perante os tribunais, característica do direito britânico. No entanto, com o Estado de polícia, começou a admitir-se que o Estado pudesse ser responsabilizado em contextos de natureza patrimonial nas suas relações com os cidadãos.
No século XIX, o direito administrativo herdou do absolutismo a ideia de que o Estado não deveria ser responsabilizado por danos resultantes do exercício do poder. A Administração era vista como mero executor da vontade legislativa — entendida como expressão infalível da vontade geral —, o que justificava a sua posição de supremacia face aos administrados. Assim, a responsabilidade do Estado era excluída, salvo nos casos em que este atuasse no âmbito de relações patrimoniais não soberanas. Fora desse âmbito, o ónus recaía exclusivamente sobre os funcionários, e mesmo essa responsabilidade pessoal encontrava sérias restrições, exigindo por vezes autorização superior para ser acionada, como acontecia em muitos ordenamentos jurídicos da Europa continental.
Foi apenas no século XX, com o avanço do Estado social de direito, que se consolidou a ideia de que o Estado e as restantes entidades administrativas poderiam ser civilmente responsabilizados por atos de autoridade. Na Alemanha, esse princípio foi inscrito no artigo 131 da Constituição de Weimar e, posteriormente, no artigo 34 da Lei Fundamental (Grundgesetz). A tentativa de aprovação de uma lei federal geral em 1981 acabou por não ter sucesso, tendo sido considerada inconstitucional pelo Bundesverfassungsgericht, o que levou a que, até hoje, persista uma lacuna legislativa a este respeito. Em Espanha, a Constituição Republicana de 1931 já previa a responsabilidade civil da administração, ainda que subordinada à dos seus agentes. A partir de 1935, passou a existir um princípio de responsabilidade municipal, que acabou por ser estendido à administração em geral, nomeadamente através da Lei da Expropriação Forçada de 1954, da Lei do Regime Jurídico da Administração do Estado (1957) e, mais tarde, da Lei do Procedimento Administrativo Comum de 1992. Já nos Estados Unidos, o reconhecimento da responsabilidade civil do Estado só se concretizou em 1946, com o Federal Tort Claims Act. Em Inglaterra, a responsabilização da Coroa foi consagrada pelo Crown Proceedings Act de 1947, aplicando-se-lhe, em regra, os princípios gerais da responsabilidade civil, embora os atos de polícia só tenham sido incluídos no regime em 1964. Em França, foi através da jurisprudência do Conselho de Estado que se construiu um regime próprio de responsabilidade civil administrativa, com destaque para o célebre arrêt Blanco, que atribuiu a competência aos tribunais administrativos, e para o arrêt Pelletier, que iniciou o enfraquecimento da responsabilidade pessoal dos funcionários. O caso Anguet representou um marco ao admitir, pela primeira vez, a responsabilidade simultânea da Administração e dos seus agentes por atos ilícitos e culposos. Ainda hoje, o regime francês assenta predominantemente em construção jurisprudencial.
No contexto português, o Código Civil de 1867 consagrava, no artigo 2399.º, a irresponsabilidade do Estado pelos danos emergentes da aplicação da lei. Os funcionários eram considerados pessoalmente responsáveis pelos danos resultantes de atos ilegais, conforme o artigo 2400.º. Nessa altura, deixou de se aplicar a garantia administrativa no âmbito da responsabilidade civil. Em matéria de gestão dita “privada”, regulada pelas normas de direito comum, admitia-se a responsabilização do Estado. Embora uma parte da doutrina distinga entre atos de gestão pública e atos de gestão privada, o Professor Vasco Pereira da Silva rejeita tal dicotomia, considerando-a uma forma de “esquizofrenia conceptual”. Segundo a sua visão, deve antes privilegiar-se uma análise centrada na atividade administrativa em si, dispensando distinções que reputa de desnecessárias e obscuras.
José Eduardo Lourenço Videira Veiga Dias
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