1ª Publicação: Traumas do Direito Administrativo – Catarina R dos Santos (140120520)

1ª Publicação: Traumas do Direito Administrativo – Catarina R dos Santos (140120520)

O Direito Administrativo sofreu vários traumas na sua génese e evolução, cujas sequelas ainda hoje se fazem sentir. O primeiro e mais profundo desses traumas foi o surgimento dos tribunais administrativos no seio da própria Administração Pública (AP), a partir da Revolução Francesa de 1789.

Apesar de proclamar a separação de poderes, a revolução impôs a proibição dos tribunais comuns julgarem a Administração, com o argumento de que, ao fazê-lo, o poder judicial estaria a administrar. A consequência foi que a própria AP se julgava a si mesma, numa evidente violação do princípio da imparcialidade: a Administração tornava-se juiz em causa própria.

Este paradoxo, denunciado pelo professor Vasco Pereira da Silva como o “pecado original” do Direito Administrativo, gerou uma estrutura de autocontrolo administrativo em que a jurisdição era exercida por órgãos integrados na própria Administração.

Com Napoleão, criou-se o Conselho de Estado francês, órgão consultivo que, não obstante, exercia funções jurisdicionais. Porém, era inequivocamente um órgão administrativo. A designação de “tribunais administrativos” referia-se a estruturas que pertenciam ao mesmo poder que deviam controlar, um simulacro de justiça.

Portugal, influenciado pelas revoluções liberais de 1820, seguiu um modelo semelhante: as reformas de Mouzinho da Silveira vedaram aos tribunais comuns o julgamento da AP, remetendo esse papel ao Conselho de Estado, um órgão híbrido, sem garantias de independência. Assim se instalou, até ao final do século XX, um sistema de privilégio administrativo, no qual a AP mantinha o monopólio do poder e se autorregulava.

O verdadeiro “batismo” dos tribunais administrativos só viria com a sua integração plena no poder judicial, um processo lento e diferenciado entre países. Em Portugal, apenas com a Constituição de 1976 se reconheceu essa integração. Até então, como lembrava Marcello Caetano, os tribunais administrativos eram meros órgãos administrativos a exercer função jurisdicional, subordinados ao Conselho de Ministros.

Até 1977, a própria execução das sentenças era discricionária por parte da AP, como demonstrou Freitas do Amaral: a Administração decidia se cumpria ou não uma sentença.

A reforma do contencioso administrativo de 2002/2004 foi o momento decisivo em Portugal para conferir aos juízes administrativos a plenitude de poderes jurisdicionais. Até então, os tribunais apenas podiam anular atos, não podendo condenar nem impor ordens à Administração.

Um segundo trauma fundacional foi o célebre Acórdão Blanco, de 1873, proferido em França. O caso envolvia uma criança de cinco anos gravemente ferida por um acidente provocado por uma fábrica de tabaco estatal. Os pais exigiram uma indemnização, mas o tribunal civil declarou-se incompetente, considerando que não havia legislação aplicável à AP, pois o Código Civil só se aplicava a relações entre iguais, e a Administração não era um igual: era superior.

A jurisdição administrativa, à qual recorreram em seguida, confirmou esta visão, afirmando a necessidade de um direito próprio para a AP, imune às regras comuns. Estava assim consagrada a Administração como entidade soberana e irresponsável perante os particulares.

Este entendimento produziu um Direito Administrativo profundamente autoritário. A AP era todo-poderosa e os cidadãos, meros súbditos. Em Portugal, Marcello Caetano via a Administração como entidade detentora de “privilégios”, expressão usada em vez de “poderes”, para justificar essa superioridade.

Exemplo disso é o chamado “privilégio da execução prévia”, frequentemente invocado, mas incorretamente, como se fosse um direito absoluto. Na verdade, trata-se de uma exceção legal e restrita, não aplicável a situações envolvendo valores pecuniários, como consagrado no CPA.

Apesar da evolução do Estado Liberal para o Estado Social e depois para o Estado Pós-Social, estas sequelas persistem. Um exemplo recente é a dificuldade em uniformizar o regime da responsabilidade civil da Administração.

Até 2004, coexistiam dois regimes: a gestão pública (competência dos tribunais administrativos) e a gestão privada (competência dos tribunais civis). Tal distinção conduzia a absurdos: se um carro da AP atropelasse alguém, o tribunal competente dependia de quem o conduzia. Se fosse um ministro, tratava-se de gestão pública; se fosse apenas o motorista, seria gestão privada.

A Lei da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado (2007) tentou resolver esta fragmentação, mas de forma ambígua, ao usar a expressão “prerrogativas de poder público” no artigo 1.º, n.º 2. Essa linguagem reativa os antigos conceitos de privilégio, contrariando a lógica de uniformização.

Autores como o professor Vasco Pereira da Silva defendem, contudo, que a referência aos “princípios de Direito Administrativo” nesse mesmo artigo permite construir uma solução unificadora, apoiada no artigo 2.º, n.º 3 do CPA, que estabelece a aplicação dos princípios administrativos a toda a atividade da AP, seja ela de gestão pública ou privada.

A infância traumática do Direito Administrativo manifestou-se ainda noutras áreas, como nos contratos, em que distinções artificiais só foram eliminadas com a influência do direito europeu. A psicopatologia do Direito Administrativo, nas palavras dos autores, inclui neuroses, histerias e atos falhados, à semelhança do que Freud designava como “psicopatologia da vida quotidiana”. Mesmo os juízes administrativos atuais, dotados de plenos poderes, podem hesitar ao aplicar certos regimes, receando afrontar a AP.

A compreensão desta evolução histórica é essencial. Três grandes modelos moldaram o Direito Administrativo: o Estado Liberal (administração autoritária), o Estado Social (administração prestadora) e o Estado Pós-Social (administração reguladora e paritária).

Antes do Estado Liberal, a Administração obedecia à vontade do rei, como sintetizado na famosa frase de Luís XIV: “L'État, c’est moi”. Com as revoluções liberais, surgem normas próprias para reger a AP, mas viciadas de origem por estruturas promíscuas e autoritárias.

O contencioso administrativo espelha bem essa evolução. O período de 1789 a 1799 foi marcado pela completa fusão entre administrar e julgar. A partir de Napoleão, em 1799, inicia-se uma separação progressiva: o Conselho de Estado começa a exercer funções contenciosas, embora ainda sujeito à Administração.

Até 1871, vigora a “justiça reservada”, em que as decisões careciam de homologação. Depois, surge a “justiça delegada”, com alguma autonomia decisória. Autores como Freitas do Amaral consideram este o verdadeiro nascimento dos tribunais administrativos.

No entanto, como sustenta o professor Vasco Pereira da Silva, essa autonomia era ilusória: o Conselho de Estado continuava a ser um órgão da Administração, com poderes delegados, e o “ministro-juiz” ilustrava bem a promiscuidade reinante.

A verdadeira transformação só ocorre com a criação de uma secção contenciosa autónoma no Conselho de Estado e o seu reconhecimento formal como órgão jurisdicional, confirmado em França em 1980. O tribunal administrativo foi, assim, um “self-made court”, nascido da sua própria jurisprudência.

Enquanto em França esta transformação foi gradual, noutros países, como Portugal, a evolução deu-se de forma mais tardia e abrupta. A década de 1970, com o declínio do Estado Social, marca também o início da verdadeira jurisdicionalização do Direito Administrativo. Esta transição, embora incompleta, permitiu passar de um Direito do poder para um Direito das relações, onde a AP e os cidadãos se enfrentam em igualdade jurídica.

 

DIOGO FREITAS DO AMARAL, «Curso de Direito Administrativo», volume II, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2018.

 

JOÃO CAUPERS / VERA EIRÓ, «Introdução ao Direito Administrativo», 12ª edição, Âncora, Lisboa, 2016.

 

MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, «Teoria Geral do Direito Administrativo – O Novo Regime do Código de Procedimento Administrativo», Almedina, Coimbra, 6ª edição, 2020.

 

PAULO OTERO, «Manual de Direito Administrativo», vol. I, Almedina, Coimbra, 2015.

- «Direito do Procedimento Administrativo», vol. I, Almedina, Coimbra, 2016.

 

VASCO PEREIRA DA SILVA, «Direito Constitucional e Administrativo sem Fronteiras», Almedina, Coimbra, 2019.

- «Em Busca do Ato Administrativo Perdido», Almedina, Coimbra, 1996.

 

Catarina Rodrigues dos Santos (aluna nº140120520)