Repensar o centro do Direito Administrativo
Durante o século XIX, movido pelo entusiasmo positivista e pela procura de ordem e sistematização, o Direito Administrativo construiu-se em torno de um conceito central: o ato administrativo.
Tal como no Direito Privado se adotou o negócio jurídico como conceito-chave, também no Direito Administrativo se acreditou que o ato seria suficiente para explicar toda a realidade da Administração Pública. Esta foi a chamada concepção “atocêntrica” do Direito Administrativo, um modelo centrado na ideia de que o ato administrativo, entendido como manifestação unilateral e vinculativa da vontade da Administração, era não só a forma principal de atuação, mas também o núcleo de toda a disciplina.
Este modelo, herdado do Estado Liberal, assentava numa visão da Administração como uma entidade autoritária, que definia o Direito aplicável no caso concreto e o impunha coercivamente ao particular. A atuação administrativa era, por isso, essencialmente unilateral, impositiva e centrada nos privilégios de definição e execução coativa. O ato administrativo era o símbolo desta lógica: um instrumento de poder contra o particular, frequentemente associado ao modelo do ato de polícia.
Contudo, com a transição para o Estado Social, esta concepção entrou em crise. A Administração deixa de ser predominantemente repressiva para se tornar prestadora de bens e serviços, muitas vezes atuando a favor dos particulares. O ato administrativo deixa, assim, de ser necessariamente desfavorável ou impositivo e, em muitos casos, os particulares até desejam a sua produção (como no caso de licenças, subsídios, apoios sociais). Como consequência, o modelo do ato como centro absoluto deixa de refletir a realidade da atuação administrativa contemporânea.
Além disso, a Administração moderna passou a dispor de múltiplas formas de atuação, podendo optar, de forma discricionária, pela que melhor se adequa à situação concreta. O ato administrativo, antes uma “farda única”, tornou-se uma peça de pronto-a-vestir, uma entre várias formas possíveis de agir. A atuação contratual, os protocolos, os regulamentos internos, as orientações técnicas e os próprios procedimentos informatizados vieram relativizar ainda mais a centralidade do ato.
Neste contexto, surgiu a necessidade de procurar novos centros explicativos. Duas propostas destacaram-se: em Itália, propôs-se como novo centro o procedimento administrativo; na Alemanha, a relação jurídica administrativa.
A teoria italiana parte da ideia de que o procedimento é a realidade transversal a toda a atuação administrativa. É através dele que a Administração forma e manifesta a sua vontade, quer esta se traduza num ato, num contrato ou noutra forma de decisão. O procedimento regula, desde o início, a relação entre Administração e particular e assegura a conformidade da atuação com os princípios da legalidade, da imparcialidade e da boa administração.
A proposta alemã, por outro lado, coloca o foco na relação jurídica entre Administração e administrado. Essa relação nasce com o procedimento, mas prolonga-se para além dele: existe antes, durante e depois do ato administrativo. Trata-se de uma realidade dinâmica e complexa, que permite compreender situações em que há obrigações recíprocas, efeitos continuados e múltiplos sujeitos afetados, como se verificou no célebre caso do pescador de Chalupa, onde o tribunal reconheceu que o impacto de uma atuação administrativa pode afetar não apenas um destinatário direto, mas toda uma comunidade com interesses legítimos e direitos fundamentais em jogo.
Estas duas abordagens, complementam-se. O procedimento regula o modo de atuação da Administração, enquanto a relação jurídica permite compreender o conjunto de posições subjetivas envolvidas. Ambas refletem uma visão mais realista, plural e relacional do Direito Administrativo, mais adequada à complexidade do Estado contemporâneo.
Hoje, a busca de um conceito totalizante perdeu o sentido. Em vez disso, adotam-se realidades explicativas mais amplas, que permitem compreender a diversidade de formas, finalidades e sujeitos envolvidos na atividade administrativa. Em Portugal, o legislador seguiu a linha da relação jurídica, ao reconhecer que a atuação administrativa se desenvolve no quadro de relações que geram direitos e deveres, variando consoante o caso concreto.
Estas relações jurídicas são, muitas vezes, multilaterais, afetando diversos interessados, inclusive aqueles que não são diretamente visados pelo ato. A Administração já não atua num plano puramente bilateral, mas sim num campo social mais alargado, onde as decisões têm repercussões cruzadas e onde se torna necessário conciliar múltiplos interesses, direitos e expectativas.
No fundo, se o ato administrativo era uma fotografia fixa da atuação administrativa, o procedimento e a relação jurídica são o filme completo. Captam o movimento, a interação, a formação da vontade e a rede de efeitos jurídicos que dela decorrem.
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