Assim Falou o Ato Administrativo: Do Deus-Estado ao Cidadão-Criador — Um Ensaio Nietzschiano sobre Direito Administrativo

O título deste ensaio não é apenas uma paródia a Nietzsche — é uma provocação. Provocação à forma como o Direito Administrativo é ensinado, praticado e, sobretudo, percebido: como um conjunto de rituais técnicos, oficiados por uma Administração quase divina, separada do povo e imune à vontade comum. Tal como Deus em Feuerbach, a Administração Pública tornou-se um reflexo inconsciente da coletividade, projetada para fora e sacralizada, esquecendo-se que a sua origem e legitimidade residem nos próprios particulares.

Este trabalho pretende inverter esse olhar: analisar o Direito Administrativo português como campo de afirmação da soberania popular e da democracia direta, desmistificando a separação entre Administração e povo. Parte-se do pressuposto de que os particulares não são meros sujeitos passivos perante os atos administrativos são, ou devem ser, agentes ativos, criadores, influenciadores. São, em termos nietzschianos, os Übermenschen da prática democrática: aqueles que recusam a submissão e se afirmam como forças modeladoras da realidade jurídica e política.

Através de uma leitura filosófica crítica, que convoca autores como Feuerbach, Nietzsche, Rousseau, Hobbes, Marx, Hegel e Deleuze, propõe-se uma análise simbólica e jurídica dos mecanismos de participação dos particulares no procedimento administrativo. Desde a audição prévia até aos orçamentos participativos, passando pelas petições, consultas públicas e impugnações, demonstra-se como a vontade popular, apesar de muitas vezes marginalizada, habita e transforma os atos administrativos e pode, se empoderada, subverter o próprio edifício da burocracia.

Este ensaio é, assim, um convite à reinterpretação do Direito Administrativo não como um instrumento de dominação tecnocrática, mas como palco vivo da soberania popular. Um espaço onde o ato administrativo já não fala por si só, mas onde é o povo que, através dele, reencontra a sua própria voz.

1. O Estado como projeção: da teologia à burocracia

Se Feuerbach nos ensinou que Deus nada mais é do que a projeção das qualidades humanas absolutizadas e alienadas, então talvez o mesmo se possa dizer do Estado e, mais concretamente, da Administração Pública. À semelhança da religião, que transforma o humano em divino e depois exige obediência ao seu reflexo, também a Administração tende a ser tratada como um ente separado, técnico, neutro, exterior à vontade que lhe deu origem: a vontade popular.

No plano jurídico, esta projeção manifesta-se no modo como os atos administrativos adquirem um peso simbólico e prático quase sagrado. Redigidos em linguagem hermética, selados com a autoridade do Estado, executáveis sem necessidade de homologação judicial, os atos administrativos aparecem como comandos de uma instância superior, não como expressões de uma vontade construída em comum. Este distanciamento cria o mito da neutralidade administrativa, sustentado por uma cultura jurídica que privilegia a racionalidade formal em detrimento da participação substancial dos particulares.

Mas se aceitarmos, como Feuerbach, que a sacralização é uma forma de alienação, então também o Direito Administrativo pode ser lido como um processo de perda de autonomia dos cidadãos perante a sua própria criação institucional. A Administração, enquanto aparelho executor da vontade coletiva, torna-se fetiche: já não responde, com flexibilidade, à comunidade, mas antes impõe-se a ela como estrutura fixa, hierárquica e autojustificada.

É neste ponto que a crítica de Nietzsche ao pensamento tradicional ganha relevância. O Übermensch nietzschiano não aceita verdades herdadas nem estruturas morais impostas: ele cria* valores. Da mesma forma, o cidadão-particular emancipado não se resigna perante o ato administrativo como um “dado” imutável; antes intervém, contesta, transforma. A sua vontade é criadora de sentido jurídico, mesmo quando o sistema tenta silenciá-la sob o peso da formalidade.

2. O ato administrativo como campo de luta: participação procedimental e subversão da forma:

No seio do Direito Administrativo português, o procedimento é muitas vezes tratado como um simples instrumento de racionalidade e eficiência, um encadeamento de fases que conduz a uma decisão "correta" por parte da Administração. Porém, quando visto à luz da filosofia crítica, o procedimento revela-se como um verdadeiro campo de luta simbólica e política, onde a vontade dos particulares pode, efetivamente, intervir, reconfigurar e, por vezes, subverter a racionalidade administrativa dominante.

A participação dos interessados (prevista nos artigos 121.º a 124.º do CPA) não é apenas uma formalidade jurídica: é uma possibilidade de insurgência dentro da forma. Quando um particular apresenta observações, argumentos ou documentos durante o procedimento, não está meramente a colaborar; está a disputar o sentido do ato, a interpelar o Estado e a exigir reconhecimento. Trata-se, em última instância, de uma tentativa de coautoria do próprio ato administrativo.

Neste gesto, reencontramos a figura nietzschiana do Übermensch: aquele que se recusa a ser regido por verdades feitas e assume a responsabilidade de criar novos valores. Através da participação procedimental, o particular pode, de forma concreta, reescrever o conteúdo de um ato administrativo. Pode influenciar decisões sobre licenciamentos, alterações urbanísticas, atos sancionatórios, contratos públicos e, ao fazê-lo, recusa o lugar do “súbdito” para se afirmar como sujeito ativo do espaço público.

Contudo, a realidade prática da Administração portuguesa ainda tende a domesticar esta potência transformadora. A linguagem tecnocrática, os prazos apertados, o peso da hierarquia interna e a tendência para decisões pré-formatadas transformam o procedimento num ritual que visa legitimar o já decidido. A escuta é frequentemente simulada, a audição esvaziada, a consulta ignorada. A participação é autorizada, mas não desejada.

Aqui, uma leitura marxista complementa a crítica nietzschiana: a burocracia surge como instrumento de alienação, mediando a relação entre o povo e a sua própria vontade através de estruturas opacas. A Administração, em vez de ser um reflexo da soberania popular, transforma-se em mediadora do poder sobre o povo. A forma (jurídica) neutraliza a força (popular), reproduzindo um modelo onde a autoridade administrativa parece natural, inevitável, legítima.

A superação desta alienação exige, portanto, não apenas a criação de novos mecanismos participativos, mas uma mudança no imaginário administrativo: é preciso devolver ao procedimento o seu carácter de disputa, de abertura, de plasticidade. Um espaço onde a vontade dos particulares não é tolerada, mas convocada.

3. A vontade organizada: consultas públicas, orçamentos participativos e a institucionalização da insurgência:

Se a participação no procedimento administrativo é muitas vezes solitária e limitada ao conflito de interesses individuais, existem, no entanto, mecanismos de participação coletiva e estruturada que permitem uma intervenção mais ampla e articulada dos particulares nas decisões administrativas. Estes instrumentos: como as consultas públicas, os orçamentos participativos ou os conselhos consultivos setoriais, representam, por assim dizer, tentativas do sistema em domesticar a potência criadora da multidão, sem, no entanto, a anular por completo.

A consulta pública, por exemplo, quando bem desenhada, pode funcionar como uma arena de deliberação democrática. No planeamento urbanístico, na regulação ambiental ou na elaboração de regulamentos administrativos, o cidadão tem, em teoria, a possibilidade de influenciar decisões que transcendem o seu interesse individual e afetam o espaço comum. Trata-se de uma das poucas ocasiões em que a Administração se vê obrigada a ouvir o coletivo enquanto tal, não apenas na figura atomizada do “interessado”, mas enquanto comunidade pensante e atuante.

Já os orçamentos participativos, implementados em diversos municípios portugueses, constituem uma das formas mais ousadas de redistribuição do poder administrativo: os cidadãos não apenas opinam, decidem efetivamente sobre a afetação de recursos públicos. Ao eleger projetos, priorizar investimentos e propor soluções, os particulares deixam de ser destinatários do ato administrativo e tornam-se, numa expressão nietzschiana, criadores de valor administrativo, ou seja, agentes ativos na definição do bem comum.

No entanto, o próprio formato destes mecanismos evidencia a tensão entre potência e forma: quanto mais institucionalizada é a participação, mais tende a ser regulamentada, condicionada, limitada. O sistema define os temas, os prazos, os formatos de intervenção, o vocabulário aceitável. O povo pode criar, sim, mas dentro das margens previamente traçadas pelo próprio poder que procura contestar.

É aqui que Deleuze nos oferece uma chave de leitura complementar: a diferença entre o desejo como força produtiva e o aparelho de captura que o Estado representa. Os desejos coletivos, os impulsos populares de transformação, os afetos que movem o cidadão comum a intervir na realidade pública são, inevitavelmente, capturados, canalizados e ressignificados pelas formas administrativas. O que era insurreição vira consulta; o que era revolta vira regulamento. Mas mesmo nessa captura, algo escapa, um excesso que resiste, que contamina, que abre fissuras na ordem institucional.

A institucionalização da participação, portanto, não deve ser vista apenas como domesticação, mas também como um campo ambivalente, onde o povo aprende a usar as armas do sistema para transformar o próprio sistema. É nesse jogo tenso entre regulação e criação, forma e força, que o ato administrativo se revela como espaço político de disputa, e não mera execução de normas.

4. A insurreição após o facto: a impugnação do ato administrativo como reapropriação da soberania:

Mesmo quando a vontade popular é ignorada, distorcida ou neutralizada no procedimento, o sistema jurídico-administrativo reconhece aos particulares um último gesto de resistência: a impugnação do ato administrativo. Seja por via graciosa, através de reclamações ou recursos hierárquicos, seja por via contenciosa, através dos tribunais administrativos, o particular pode questionar, travar ou anulara eficácia de um ato imposto pelo poder público.

À primeira vista, esta faculdade parece reafirmar a centralidade do sujeito de direitos num Estado de Direito democrático. Mas a verdade é mais ambígua: o que está em causa na impugnação não é apenas a defesa de um interesse violado. É, muitas vezes, uma tentativa de reapropriação do próprio poder de decidir, um gesto tardio mas significativo de soberania popular exercida contra a própria máquina que a deveria representar.

Nesta lógica, impugnar um ato administrativo não é apenas um exercício jurídico: é um ato político, um momento de negação criadora que recusa a legitimação automática da autoridade. Ao fazê-lo, o particular age como o Übermensch nietzschiano: rejeita o dado, desafia o destino imposto, e afirma-se como criador de sentido e justiça. É a força de quem diz "não", não para negar apenas por negar, mas para abrir espaço a outra configuração da realidade.

A crítica marxista ajuda-nos aqui a perceber o alcance estrutural desta ação: a Administração, como expressão institucional do Estado, tende a reproduzir as assimetrias de poder presentes na sociedade. Os atos administrativos, por mais neutros que pareçam, muitas vezes servem para proteger interesses dominantes, silenciar vozes periféricas e manter a ordem estabelecida. Impugná-los é, portanto, interromper esse ciclo de reprodução da dominação, ainda que momentaneamente.

Mas não sejamos ingénuos: o sistema jurídico não está desenhado para facilitar esta resistência. A morosidade dos tribunais, o formalismo dos procedimentos, os custos económicos e emocionais do contencioso funcionam como mecanismos dissuasores, verdadeiras barreiras simbólicas à participação. A promessa do Estado de Direito é, muitas vezes, uma promessa adiada. O tempo da Justiça raramente coincide com o tempo da vida.

Ainda assim, cada ação, cada petição, cada recurso, cada decisão judicial que anula um ato injusto é uma faísca. Uma pequena suspensão da autoridade. Uma lembrança de que o poder administrativo, por mais automático que se torne, continua a estar submetido à vontade popular. Que o cidadão, mesmo esmagado pelas formas, pode ainda insurgir-se e que essa insurgência, jurídica ou simbólica, mantém viva a promessa de uma Administração pública feita com e para o povo.

5. A vontade no centro: Rousseau, Hobbes e a alma do ato administrativo à luz de Nietzsche:

O ato administrativo, na sua aparência tecnocrática e objetiva, esconde uma dimensão profundamente filosófica: é a materialização de uma vontade, ou melhor, da confluência (ou conflito) de múltiplas vontades. Ao analisar esse fenómeno, torna-se incontornável regressar aos pensadores fundadores da teoria do Estado: Hobbes e Rousseau, que construíram, de formas distintas, a ideia de que a soberania nasce da fusão das vontades individuais numa vontade comum.

Para Hobbes, o Estado é a entidade criada para conter o caos da multiplicidade de vontades, um Leviatã que impõe unidade onde havia guerra. A Administração, nesse contexto, é o braço do soberano, agindo para preservar a ordem social em nome da segurança coletiva. O ato administrativo seria, então, uma extensão da vontade do soberano racionalizado: expressão vertical do poder sobre os particulares.

Rousseau, por sua vez, oferece uma leitura mais democrática: a vontade geral não é apenas a soma das vontades particulares, mas o resultado de uma depuração coletiva, que visa o bem comum. Neste quadro, a Administração deve ser o executante da vontade geral: não um ente separado, mas o reflexo institucionalizado da soberania popular. O ato administrativo, idealmente, deveria emergir da vontade do povo enquanto corpo político, e não contra ela.

Ambos os autores pressupõem, porém, que a vontade pode ser unificada, disciplinada, moldada numa entidade clara, o que Nietzsche recusaria. Para Nietzsche, a vontade é plural, contraditória, fragmentada. Não existe uma “alma” una, mas um conjunto de forças em disputa, de vontades em conflito constante dentro de cada indivíduo e, por analogia, dentro de cada estrutura social.

Aplicado ao ato administrativo, este olhar revela uma tensão latente: aquilo que aparece como produto de uma única vontade (da Administração) é, na verdade, o campo simbólico onde diversas vontades se enfrentam. A do técnico que escreve o ato, a do superior hierárquico que o orienta, a do legislador que desenhou o quadro normativo, a dos particulares que participaram (ou não) no procedimento, a da coletividade difusa afetada por ele. Todas essas vontades coexistem, mas nem sempre se harmonizam.

Nesse sentido, o ato administrativo é um organismo com "múltiplas almas", um palco trágico, onde não se resolve um conflito, mas se cristaliza momentaneamente a vitória de uma vontade sobre outras. O particular que contesta, participa ou impugna não está apenas a proteger um direito subjetivo: está a reivindicar a presença da sua vontade nesse organismo, a recusar ser mera engrenagem de um sistema automatizado.

Nietzsche, ao recusar a unidade da alma, convida-nos a ver também o Direito Administrativo como um espaço onde o conflito não deve ser apagado, mas assumido como parte constitutiva da própria democracia. A paz aparente de um ato administrativo “bem fundamentado” pode esconder a exclusão de vozes dissidentes. E, nesse caso, a verdadeira justiça talvez não esteja na aplicação da norma, mas na abertura da Administração ao múltiplo, ao dissensual, ao vivo.

Assim, a tensão entre Hobbes, Rousseau e Nietzsche não se resolve, frutifica. Permite pensar a Administração não como um aparelho técnico, mas como "um espelho deformado da polis", onde se inscrevem vontades dominantes e silenciadas, e onde a luta pela afirmação do povo se trava não apenas nas ruas, mas nos gabinetes, despachos e procedimentos.

6. Entre o trágico e o dialético: do conflito nietzschiano à razão hegeliana:

Ao assumir o conflito como essência da realidade, Nietzsche não está só a romper com a tradição metafísica que busca unidade e reconciliação. Está também a propor uma visão do mundo onde a criação emerge da tensão irresolúvel entre forças, e não da sua síntese. O Übermensch é aquele que não teme o caos interior e exterior, mas o afirma, ultrapassando o moralismo, a ordem imposta, a verdade única.

Hegel, por outro lado, não recusa o conflito, antes o coloca no centro da sua filosofia. Mas ao contrário de Nietzsche, ele vê o conflito como motor de uma razão que avança por negação e superação(Aufhebung): tese, antítese, síntese. O espírito não se liberta pela destruição das formas, mas pela sua integração num nível mais elevado. Em Hegel, o negativo não é terminal, mas momento necessário da superação rumo à liberdade.

Ora, o Direito Administrativo, tal como o vivemos e estudamos, parece oscilar entre estas duas visões. Por um lado, há uma racionalidade hegeliana implícita no sistema: cada norma, cada procedimento, cada possibilidade de participação ou impugnação parece inscrever-se numa lógica de superação progressiva dos conflitos sociais. A Administração, nesse modelo, é o instrumento de concretização do bem comum através da mediação institucional dos antagonismos.

Mas a prática mostra que nem todos os conflitos se resolvem assim. Muitos resistem à síntese. Muitos não cabem na norma, no procedimento ou no regulamento. E aí, a crítica nietzschiana volta a interpelar-nos: e se não for possível sintetizar todas as vontades num só ato? E se o conflito for o estado permanente da democracia?

Talvez devamos pensar o ato administrativo como uma tentativa falhada, e ainda assim necessária, de realização da vontade comum. Um esforço hegeliano de mediação institucional, atravessado por forças nietzschianas que constantemente o desestabilizam, o contestam, o refazem. É nesse cruzamento entre o ideal dialético da reconciliação e a realidade trágica da disputa que o Direito Administrativo se move: como campo jurídico, como dispositivo político, como símbolo imperfeito da soberania popular.

O povo, como sujeito fragmentado e plural, não se deixa encerrar numa só forma jurídica, mas também não desaparece na pura vontade de potência. Talvez aí resida a potência democrática do conflito: não na sua superação total, mas na sua permanência criadora, num Direito que aceite a tensão como condição e não como falha.

7. Democracia como ensaio de superação: um caminho nietzschiano por entre as ruínas do rebanho:

Nietzsche não é, e nunca foi, um defensor da democracia como regime político tradicional. A sua crítica é cortante: a democracia moderna, nascida da moral cristã e do ideal igualitário, sufoca a exceção, inibe a grandeza, aprisiona o espírito livre na lógica do número, da maioria, da mediocridade elevada a virtude. Para Nietzsche, a política democrática não eleva: acomoda.

Contudo, seria simplista tomar essa crítica como uma rejeição absoluta da democracia enquanto tal. Se lermos Nietzsche não como legislador de sistemas, mas como provocador de futuros, é possível vislumbrar uma reconciliação parcial, provisória, entre o seu pensamento e o ideal democrático desde que este último seja compreendido não como fim da História, mas como ensaio imperfeito da vontade de superação.

A democracia, na sua forma mais aberta e pluralista, cria condições únicas para a emergência do conflito, da diferença, da multiplicidade de vontades. É precisamente no seu excesso de vozes, na sua desordem criativa, que ela pode tornar-se útil à genealogia nietzschiana. Ao permitir a expressão de formas de vida diversas, a democracia atual, mesmo que ainda enraizada na moral do rebanho, não elimina totalmente a possibilidade da exceção, apenas a torna mais difícil, mais exigente, mais trágica.

Neste sentido, poder-se-ia dizer que a democracia representa um campo de provas para o Übermensch. Não o seu destino final, mas o seu terreno de treino. Numa sociedade verdadeiramente autoritária ou homogénea, não há sequer espaço para que a vontade de potência se afirme. A democracia, com todos os seus limites, permite que a crítica floresça, que o pensamento se torne arma, que o indivíduo vá além de si mesmo ao confrontar o outro mesmo que essa confrontação se dê num espaço regulamentado, jurídico, institucional.

Dizer isto não é redimir a democracia aos olhos de Nietzsche, mas talvez seja reconhecer nela uma utilidade transitória. Como o camelo que se curva antes de se erguer como leão, a democracia pode representar um estágio de transição: uma arena imperfeita onde a vontade ainda luta por forma. O problema não é a democracia em si, mas tomá-la como valor absoluto, como horizonte último. O que Nietzsche rejeita não é o regime em si, mas a renúncia ao devir, o conformismo, a sacralização do presente como inevitável.

Assim, em vez de recusá-la por completo, talvez possamos ler a democracia como um regime que precisa de ser constantemente superado por dentro através da criação, da participação e da insurgência. Não se trata de salvar a democracia para agradar Nietzsche, mas de usá-la como instrumento para a sua própria transfiguração. Uma democracia aberta à exceção, ao conflito e à diferença talvez não seja o fim da história, mas pode ser, provisoriamente, um meio necessário para fazer história outra vez.

Conclusão: do procedimento à criação — por uma Administração trágica e afirmativa:

O Direito Administrativo, tantas vezes descrito como técnico, frio e previsível, revela-se, à luz da filosofia, como um palco de intensas disputas simbólicas. Atrás de cada ato administrativo, oculta-se uma rede de vontades em tensão: a do Estado que governa, a do povo que resiste, a do jurista que normatiza, a do cidadão que interpela. É nesse entrelaçamento de forças que o poder se exerce, se contesta e se transforma.

A leitura nietzschiana permitiu-nos rasgar o véu da neutralidade jurídica para mostrar que a Administração é tudo menos neutra: é trágica. É o local onde vontades dominantes e subalternas se enfrentam, onde a ordem é imposta, mas também onde a insurreição é possível, seja através da participação, da impugnação ou da simples recusa. O ato administrativo é, nesse sentido, um fragmento de mundo onde se jogam os destinos da soberania popular.

Ao contrário de Hegel, Nietzsche não nos oferece reconciliação, oferece-nos intensidade. Ao contrário de Rousseau, não nos promete uma vontade geral pura, mas sim o eterno retorno da diferença, da criação, do risco. E, no entanto, talvez a democracia, mesmo que imperfeita, possa servir de campo para essa criação trágica: não como coroação da razão, mas como espaço onde a exceção ainda pode emergir, onde o povo ainda pode ser mais do que uma massa a ser gerida.

"Assim falou o ato administrativo": não como um eco da vontade divina ou do Leviatã, mas como voz provisória de um conflito em curso. Uma voz que pode ser contestada, reescrita, subvertida. E talvez seja esse o verdadeiro potencial emancipador do Direito Administrativo: não o de encerrar o conflito, mas o de inscrevê-lo no seio da legalidade, de reconhecer no próprio procedimento a possibilidade da transformação.

Entre Hobbes e Rousseau, entre Hegel e Nietzsche, entre a ordem e o caos, a Administração permanece: imperfeita, contraditória, humana, demasiado humana. E nesse desequilíbrio, talvez resida a sua promessa. Não de salvação, Nietzsche não nos promete isso...mas de abertura ao porvir, ao inesperado, à criação política que ainda não foi tentada.

Porque, afinal, todo o ato administrativo é também um gesto e todo gesto pode ser reinscrito. O que se exige é vontade. E a coragem de, como o Übermensch, dizer sim à vida, mesmo, e sobretudo, dentro da burocracia.

Essa dimensão trágica do ato administrativo, onde vontades plurais colidem sob a aparência de ordem, não deve ser encarada como uma falha do sistema, mas como expressão inevitável da condição política humana. É aqui que o amor fati de Nietzsche se revela especialmente relevante: não como resignação, mas como afirmação da realidade tal como ela é, com todas as suas imperfeições, ambiguidades e lutas. Amar o destino do ato administrativo, mesmo quando frustrante, mesmo quando injusto, é reconhecê-lo como espelho da vida em sociedade, onde não há pureza, mas há potência. Acolher essa tragédia com lucidez e vontade de criação é o primeiro passo para superar o automatismo e reinscrever o político no jurídico. O amor fati convida-nos a não desejar outro mundo administrativo, mas a transformar este a partir do seu próprio caos.

*Nota: na filosofia de Nietzsche, a criação de valores não é um processo completamente livre ou arbitrário, mas está profundamente enraizado na " vontade de potência". Para Nietzsche, os valores não surgem do vazio, nem são impostos por uma razão universal ou objetiva, mas emergem das forças e desejos internos do indivíduo, que, por sua vez, são moldados por sua relação com o mundo e seu próprio poder de afirmação. A criação de valores, portanto, não é um ato livre de qualquer restrição, mas é marcada pela luta, pela negação de valores estabelecidos e pela imposição de novas formas de significado. O criador de valores (o Übermensch, por exemplo) não age sem limites, mas enfrenta constantemente as limitações e contradições da sua própria condição humana, que, paradoxalmente, define os parâmetros da sua liberdade. A vontade de potência, nesse sentido, não é uma liberdade absoluta, mas uma força que busca afirmar-se dentro do campo dos possíveis, transcender as convenções estabelecidas e criar novos horizontes de sentido. Esta distinção é importante, pois caracterizar a criação de valores na forma pós-modernista não seria fiel ao autor.

Pedro Ribeiro

140121048

07/04/25