A Teoria dos Direitos Reativos e as suas Críticas

 

A Teoria dos Direitos Reativos tem origem no Direito Espanhol por influência de autores como García Enterría e, em Portugal, é dado especial destaque a posições doutrinárias como a do Professor Rui Medeiros, sendo esta teoria ainda perfilhada também pelo Professor Mário Aroso de Almeida.

A construção teórica dos direitos reativos emerge no seio do Direito Administrativo como uma forma de compreender e sistematizar as posições jurídicas dos particulares face à atuação da Administração Pública. Historicamente, a teoria dos direitos reativos desenvolve-se em oposição à rigidez inicial da doutrina clássica, que distinguia de forma estanque os direitos subjetivos, enquanto posições plenamente tuteladas pela ordem jurídica, e os interesses legítimos, considerados posições jurídicas menos protegidas, cuja defesa dependia da ponderação do interesse público (ainda que esta última também correspondesse a uma situação de vantagem). Durante grande parte do século XIX e início do século XX, especialmente nas tradições jurídicas de matriz francesa e italiana, prevalecia uma visão hierárquica em que os direitos subjetivos gozavam de tutela plena, enquanto os interesses legítimos eram vistos como simples expectativas de vantagem, sujeitas à discricionariedade administrativa. Contudo, com a progressiva afirmação do Estado de Direito democrático e a crescente valorização da proteção dos particulares perante o poder público, surgiu a necessidade de reconhecer novas formas de atuação jurídica defensiva. É, neste contexto, que surgem os chamados direitos reativos, entendidos como posições jurídicas que não existem autonomamente, mas que nascem como resposta a uma intervenção da Administração que afete, de forma negativa, a esfera jurídica do particular. Ao contrário dos direitos subjetivos "originários", que são pré-existentes e independentes da atuação administrativa, os direitos reativos são "derivados", na medida em que pressupõem uma ação ou omissão administrativa que os desencadeia.

Esta teorização apresenta já uma grande vantagem relativamente à anterior conceção, visto que não cria categorias artificiais para as quais não existe regime jurídico próprio, mas assume uma lógica unitária dos direitos subjetivos. No entanto, os direitos em face da Administração são construídos à semelhança do direito a uma indemnização, que surge quando um lesante provoca danos na esfera jurídica do lesado, pelo que são direitos a reagir procedimental ou contenciosamente que nascem de uma ilegalidade cometida pela AP. A posição de supremacia da AP leva a que, quando esta cometa uma ilegalidade que cause uma lesão a um particular, nasça na esfera jurídica do mesmo um direito de reagir judicialmente face à Administração, impugnando contenciosamente a sua decisão.

Desta forma, falamos de um direito procedimental que se constitui, por exemplo, no momento da lesão ou no momento em que o particular recorre ao meio processual de reação contra a Administração - vai variar em função da posição doutrinal adotada. De referir que, para o Professor Mário Aroso de Almeida, este direito traduz-se numa “pretensão jurídica à sanação de todas as ilegalidades cometidas”, que o particular irá fazer valer em juízo, de modo a ser integralmente reintegrado e conseguir, assim, ver a lesão em causa ser afastada. 

Não obstante o exposto, várias críticas foram feitas à Teoria dos Direitos Reativos. Uma das objeções centrais reside no facto de a teoria assumir que o direito a reagir judicialmente contra a Administração constitui, por si só, uma posição jurídica autónoma. Contudo, esta visão não parece encontrar suporte normativo suficiente, sendo antes refutada pelo artigo 268.º, n.º 4 da CRP, que consagra o direito à tutela jurisdicional efetiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos. Assim, o que se protege não é uma faculdade autónoma de reação, mas sim uma posição jurídica ativa pré-existente, que, ao ser lesada, legitima o recurso aos mecanismos de tutela. A teoria, ao inverter esta lógica, incorre num erro conceptual: confunde o meio de reação com o objeto da tutela.

Outra crítica relevante incide sobre a tendência da teoria para reduzir o direito subjetivo à sua mera dimensão reativa, ignorando ou subvalorizando as múltiplas faculdades que dele decorrem, nomeadamente aquelas que se exercem no plano procedimental. Um direito subjetivo não se esgota na possibilidade de reagir contra a Administração, mas compreende também a faculdade de participar ativamente em procedimentos administrativos, de requerer atos ou diligências e de influenciar o conteúdo da decisão administrativa. A construção dos direitos reativos, ao concentrar-se quase exclusivamente na dimensão processual ou contenciosa, acaba por empobrecer a noção de direito subjetivo, desconsiderando a sua riqueza e complexidade no plano substancial. 

Por fim, a teoria dos direitos reativos tem sido acusada de promover uma indesejável confusão entre os planos substantivo, procedimental e processual, ao tratar como unidade o que deveria ser analisado distintamente. Ao fazê-lo, corre-se o risco de esvaziar o conteúdo substancial dos direitos dos particulares, reduzindo-os a meras situações processuais reativas. A reação jurídica só faz sentido se houver uma causa substancial que a legitime; sem uma posição jurídica pré-existente que tenha sido violada ou posta em causa, não há fundamento para qualquer tutela jurisdicional. A teoria, ao não distinguir adequadamente entre o direito lesado e a faculdade de reação, compromete a estrutura de garantias do Direito Administrativo e enfraquece o papel central dos direitos subjetivos na relação entre Administração e administrados.

Assim, a teoria dos direitos reativos procura justificar a existência de determinadas posições jurídicas dos particulares com base na necessidade de reagir contra atuações lesivas da Administração Pública. Sustenta-se, assim, que esses direitos não existem de forma autónoma, mas que antes emergem como consequência da violação de posições jurídicas previamente reconhecidas, encontrando respaldo em normas como o artigo 268.º, n.º 4 da CRP, que garante tutela jurisdicional efetiva. Neste sentido, a teoria em causa sublinha o papel da reação como mecanismo de proteção do particular face ao poder público, ainda que esta construção seja acusada de confundir a faculdade de reação com a posição jurídica que lhe dá origem, reduzindo o direito subjetivo à sua vertente contenciosa e desvalorizando outras dimensões igualmente relevantes, como a procedimental e a substantiva. Com isto, a controvérsia em torno dos direitos reativos revela a complexidade das relações entre Administração e administrados, mantendo-se como objeto de reflexão contínua na doutrina jurídica.

Manuel Belchior, nº 140120028.