Legalidade Administrativa: o freio e o contrapeso do poder público - Sofia Milheiro

Legalidade Administrativa: o freio e o contrapeso do poder público

Sofia Milheiro Nº140123234

O princípio da legalidade é um dos pilares fundamentais do Direito Administrativo, determinando que a Administração Pública (AP) deve atuar sempre em conformidade com a lei. Previsto no artigo 266º nº 2 da Constituição da República Portuguesa (CRP) e no artigo 3º, nº 1 do Código do Procedimento Administrativo (CPA), este princípio impõe que a AP apenas pode agir quando autorizada por norma jurídica e, ao mesmo tempo, estabelece limites à sua atuação, impedindo-a de lesar direitos ou interesses dos particulares sem fundamento legal. Essa subordinação à legalidade traduz-se na necessidade de a AP agir dentro dos parâmetros normativos previamente estabelecidos, assegurando previsibilidade e segurança jurídica, fundamentais para a proteção dos cidadãos contra o arbítrio do poder público.

A legalidade administrativa pode ser analisada sob uma dupla vertente. Por um lado, numa perspetiva positiva, a lei surge como fundamento da ação administrativa, determinando que a Administração apenas pode atuar quando a norma a habilita a fazê-lo. Este princípio materializa-se na máxima latina quae non sunt permissa, prohibita intelliguntur, ou seja, o que não está expressamente permitido deve ser entendido como proibido. Por outro lado, numa vertente negativa, a legalidade opera como um limite, estabelecendo uma interdição à AP, proibindo-a de atuar de modo a lesar os direitos dos cidadãos sem uma base legal que o justifique.

Ao longo da história do Direito Administrativo, a compreensão do princípio da legalidade foi evoluindo. Nos primórdios desta disciplina, sob a influência de Otto Mayer, sustentava-se que o Direito Administrativo deveria ser autónomo em relação ao Direito Constitucional, dado que a Constituição era vista como uma realidade política efémera, enquanto o Direito Administrativo representaria uma estrutura permanente e estável. Mayer afirmava que "o Direito Constitucional passa, o Direito Administrativo fica", refletindo a ideia de que a Constituição não vinculava diretamente a Administração. No entanto, esta conceção foi progressivamente ultrapassada, especialmente com o desenvolvimento do constitucionalismo moderno. Hoje, reconhece-se que a Administração Pública está diretamente vinculada às normas constitucionais, incluindo as que regulam os direitos fundamentais, independentemente da existência de leis ordinárias que concretizem esses preceitos. Assim, o Direito Administrativo passou a ser entendido como Direito Constitucional concretizado, dado que é através da atuação administrativa que se implementam as grandes opções do legislador constituinte.

Neste contexto, surge o conceito de Bloco de Legalidade, idealizado por Maurice Hauriou, que amplia a noção de legalidade administrativa para além da obediência às leis ordinárias. Esse bloco é composto não apenas pela Constituição e pelos atos legislativos nacionais, mas também pelo Direito da União Europeia, pelo Direito Internacional, pelos princípios gerais de Direito e pelos regulamentos administrativos. A ideia central deste conceito é que a Administração deve respeitar todas as normas jurídicas aplicáveis, e não apenas as leis formais emanadas pelo legislador. Assim, o princípio da legalidade ganha uma dimensão supra legislativas, abrangendo normas internacionais e europeias que regulam diretamente a atuação administrativa.

O princípio da legalidade desdobra-se, ainda, em três dimensões essenciais. Em primeiro lugar, a prevalência da lei, consagrada no artigo 112º, nº 7 da CRP e no artigo 136º do CPA, determina que nenhum ato administrativo pode contrariar o bloco de legalidade e que qualquer ato que viole a lei é inválido. Em segundo lugar, a precedência da lei, prevista nos artigos 112º, n.º 7 e 266º, n.º 1 da CRP e no artigo 3º do CPA, impõe que nenhum ato administrativo pode ser praticado sem fundamento legal, exigindo que a AP tenha sempre uma norma de habilitação que lhe atribua competência para agir. Por fim, a reserva de lei, estabelecida nos artigos 164º e 165º da CRP, determina que certas matérias só podem ser reguladas por lei formal, não podendo ser deixadas ao critério discricionário da Administração.

No entanto, a legalidade administrativa não se restringe ao quadro normativo nacional. O Direito Administrativo moderno é fortemente influenciado pelo Direito da União Europeia e pelo Direito Internacional Público, que passaram a constituir fontes diretas de legalidade administrativa. No caso da União Europeia, o princípio da primazia do direito comunitário implica que as normas europeias prevaleçam sobre o direito interno dos Estados membros, regulando diretamente a atuação das suas administrações públicas. Mais do que limitar a ação administrativa, o Direito da União Europeia também depende das administrações nacionais para a implementação das suas normas, dado que a UE não dispõe de uma estrutura administrativa própria para executar as suas políticas públicas.

A evolução da doutrina administrativa levou a diferentes conceções sobre a discricionariedade. Marcello Caetano defendia que a discricionariedade era uma exceção à legalidade, permitindo à Administração escolher livremente a melhor solução. Freitas do Amaral, por sua vez, introduziu a ideia de que não existem atos puramente discricionários nem totalmente vinculados, pois qualquer decisão administrativa está balizada por critérios jurídicos. Sérvulo Correia aprofundou esta perspetiva, distinguindo entre margem de livre apreciação, referente à análise dos factos, e margem de livre decisão, relativa à escolha da melhor solução jurídica.

Esta transformação do princípio da legalidade reflete-se, ainda, na necessidade de uma abordagem mais flexível e dinâmica. O conceito de legalidade estritamente formal, baseado apenas na lei escrita, foi progressivamente substituído por uma conceção mais ampla, que inclui normas supra legislativas, princípios jurídicos e até mesmo decisões administrativas como fontes de legalidade. Assim, a Administração não pode atuar apenas com base em regulamentos internos ou em práticas administrativas, mas deve sempre respeitar a Constituição, o Direito Europeu e as normas internacionais. Por outro lado, reconhece-se que a própria atuação administrativa pode ser uma fonte de legalidade, nomeadamente através dos regulamentos administrativos, dos contratos administrativos e dos atos normativos de caráter geral.

 

De modo a resumir, o princípio da legalidade continua a ser o eixo central do Direito Administrativo, funcionando como um freio ao arbítrio e um contrapeso ao exercício do poder público. No entanto, a sua aplicação tornou-se mais complexa e multifacetada, exigindo da Administração Pública um equilíbrio entre o respeito pelas normas jurídicas e a necessidade de adaptação às exigências da sociedade contemporânea. A legalidade administrativa já não pode ser vista apenas como uma obediência formal à lei, mas sim como um sistema dinâmico e integrado, onde a Constituição, o Direito Europeu e os princípios jurídicos desempenham um papel determinante na limitação e orientação da ação administrativa. O desafio atual reside em garantir que esta evolução não comprometa a segurança jurídica e a previsibilidade da ação do Estado, essenciais para a proteção dos direitos dos cidadãos e para o funcionamento do Estado de Direito.