Documento do grupo que defendeu o sistema anglo-saxónico (1º debate)
Organização
alegações iniciais: 5 minutos para cada equipa, (Pedro, Matilde)
3 intervenções sucessivas com argumentos (Francisco e Rodrigo) e contra argumentos(Mariana, Matilde e Pedro)
perguntas e respostas da audiência- 10 minutos para cada equipa - quem souber responder
Alegações finais: 3 minutos para cada equipa, (Mariana e Francisco)
Alegações Iniciais: 2 minutos e 30 segundos
• Dimensão garantística do Direito britânico: Magna Carta e Bill of Rights em 1689.
• Separação de Poderes
• Estado de Direito
• Descentralização
• Sujeição da administração aos tribunais comuns
• Subordinação da administração ao direito comum
• Execução judicial das decisões administrativas (autotutela e heterotutela)
• Sistema efetivo de garantias contra ilegalidades e abusos da Administração Pública
• Sistema flexível, suscetível a adaptações das realidades contemporâneas
• Desde o começo até à atualidade foi sempre um sistema que preza pelos direitos dos particulares.
Boa tarde a todos e votos de um excelente debate,
Estamos hoje reunidos para debater sobre os Sistemas administrativos francês e anglo-saxônico.
Muitos aspetos e especificidades irão com certeza ser apontados, analisados e discutidos ao longo do debate, portanto procurarei ser sucinta. A tradição de garantia e defesa dos direitos dos particulares é extensa e profunda no modelo anglo-saxônico.
• Desde a Magna Carta de 1215 à Bill of rights de 1689 –fica claro a TODOS a dimensão garantística no ordenamento, estando até o rei subordinado ao direito, como todos os seus súbditos. O direito apresenta-se como um ferramental aplicável a todos de forma igual.
Esta preocupação torna-se novamente evidente com a escolha por um modelo descentralizado, já que o facto das autarquias locais terem uma maior autonomia face ao poder central alimenta a ideia de que administração Pública serve a população e o interesse da mesma e, como consequência, o de todos os particulares.
O princípio da separação de poderes é o que se encarrega de manifestamente concretizar estas ideias, indo para além de uma aplicação teórica ou interpretação ortodoxa. Os tribunais como órgãos realmente independentes são encarregues de julgar, incluindo o seu âmbito também a atuação da Administração Pública. Este escrutinei é de máxima importância, já que a Administração Pública não tem liberalidades, mas sim, poderes-deveres, que devem ser acionados em favor dos particulares. Nunca ao contrário.
Sistema Administrativo Tradicional
Pertencia à monarquia tradicional europeia, com as seguintes características:
• Indiferenciação entre os poderes de órgãos administrativos/executivos e órgãos judiciais.
• Insuficiência de garantias de defesa dos direitos dos particulares.
• Não subordinação da administração ao princípio da legalidade.
• Não havia Estado de Direito.
O panorama foi, com o se sabe, profundam ente alterado a partir de 1688, com a Grande Revolução em Inglaterra, e de 1789, com a Revolução Francesa.
Até às revoluções liberais, vigora, pois, o sistema administrativo tradicional, assente na confusão dos poderes e na inexistência do Estado de Direito; depois das revoluções liberais, estabelecem-se os sistemas administrativos modernos, baseados na separação dos poderes e no Estado de Direito.
Sistema Administrativo Anglo-saxônico/ Britânico – administração judiciário
Aspetos fundamentais do direito anglo-saxónico em geral:
• lenta formação ao longo dos séculos;
• papel destacado do costume como fonte de direito;
• distinção entre common law e equity;
• função primacial dos tribunais na definição do direito vigente («remedies precede rights»);
• vinculação à regra do precedente;
• grande independência dos juízes e forte prestígio do poder judicial;
Fatores Positivos do Sistema Britânico (primórdios do séc.19):
1. Manifestação do princípio da separação de poderes – O rei estava restringido de se envolver em matérias de natureza contenciosa; (abolição da star chamber; tribunal especial que antes operava sobre a autoridade do rei e do seu conselho).
2. A Bill of rigths em 1689 – subordina ao direito comum todos os ingleses sem exceção. Consagração dos direitos, liberdades e garantias.
3. Descentralização – Autarquias locais com uma ampla autonomia do governo local; Representatividade; Maior capacidade de autogestão;
4. Administração Pública sujeita aos tribunais comuns – os poderes públicos não são isentos de controlo, aliás, não o podem ser pois são “poderes- funcionais” e, dessa forma, os poderes atribuídos são uma responsabilidade e não uma liberdade, usados em prol do interesse público, existindo a responsabilidade de atuar em conformidade. Dessa forma, é o tribunal responsável por fiscalizar a atuação da administração pública, muitas vezes, até numa dimensão preventiva, necessitando a administração púbica de intervenção prévia do tribunal para que possa proceder com força executória quando queira proceder de tal forma que haja conflito de interesses com particulares (Dimensão garantística; Proteção contra possíveis infrações e violações dos direitos dos particulares).
5. Sistema efetivo de garantias contra ilegalidades e abusos da Administração Pública – o juíz pode anular decisões e eleições ilegais; ordenar o cumprimento da lei; casos de desobediência pode resultar em prisão (Controlo e uma segurança muito maior quanto à atuação da Administração Pública).
Fatores Positivos do Sistema Britânico (Séc. 20 – harmonização dos sistemas; Europeização):
Críticas:
Sistema Administrativo Francês – administração executiva
Argumento contra a Separação de Poderes: Embora se entenda o profundo impacto e cicatrizes do Antigo Regime no sistema francês e, até certa medida, o porquê da interpretação feita do princípio da separação de poderes e a justificação histórica para a promiscuidade estabelecida entre o poder administrativo e judicial. Surge a questão:
Embora, o sistema tenha evoluído de forma a ter verdadeiros tribunais que julgam especificação matérias de administração, na lógica atual, pergunta-se até que ponto e, focando no exemplo britânico, se justifica ter um tribunal com uma jurisdição específica para tratar destes casos? Não será suficiente a existência do ramo do Direito Administrativo? Não poderia esse direito ser aplicado noutro tribunal qualquer e comum?
Dando o exemplo de Portugal, existem custos e dificuldades na manutenção e até dificuldades na atração de pessoal, temos cada vez menos juízes, a cada ano existem mais juízes jubilados. Existe diferenciação no concurso para o CEJ, entre magistratura judicial e a administrativa e fiscal. Estes são os números (aproximadamente 6 vezes o número de futuros magistrados). Parece-vos uma situação preocupante para o futuro dos tribunais administrativos?
Argumento contra o Estado de Direito: Na declaração dos direitos do homem e do cidadão de 1789, no artigo 16.º, consagrava-se a garantia dos direitos subjetivos dos particulares, sendo esse também um dos pilares da Revolução Francesa. No entanto, os revolucionários franceses optaram por criar um sistema em que quando os particulares sofressem uma violação nos seus direitos por parte da Administração Pública a única forma de garantia era recorrer a um órgão que fazia igualmente parte da Administração do Estado. Portanto, até que ponto é que o Sistema administrativo francês se relaciona com um Estado de Direito? Assumindo que efetivamente ocorreu algum tipo de evolução a esse nível, poderíamos concluir que foi devido ao reconhecimento, via uso de direito comparado, de que o sistema anglo-saxônico tinha esta vantagem sob o sistema francês?
Argumento contra a efetividade das Garantias Jurídicas dos Particulares: O método de efetivação dos direitos dos particulares face à Administração era, no início apenas realizado por intermédio de queixas ao ministro e, em via de recurso ou apelação, ao tribunal administrativo quando este ainda era um órgão administrativo e CONSULTIVO, mais do que isso, antes da sua autonomização, os pareceres do conselho de estado para terem aplicabilidade precisavam de homologação por parte dos órgãos da Administração ativa. Em que parte é que este modelo tem em conta a prerrogativa de estado de direito, quando se preocupa muito mais em estabelecer e proteger uma posição privilegiada da Administração do que a dos particulares?
Argumento contra a Sujeição da Administração aos Tribunais Administrativos:
Argumento contra a Subordinação da Administração ao Direito Administrativo:
Argumento contra o Privilégio da Execução prévia:
Argumento contra a Centralização: A administração Pública serve a população, cada um dos particulares. A pluralidade na prossecução da função administrativa dá-se por razões de eficiência e, também, por haver múltiplos interesses públicos ou diversas conceções de interesse público. A descentralização fragmenta a Administração Pública para permitir aos cidadãos organizados nas suas comunidades locais, a participação ativa na mesma. Estas entidades prosseguem o interesse destes cidadãos, os interesses locais que, de outra forma, não seriam seguidos pelo Administração Central.
Dito isto, a preferência pelo modelo centralizador não demonstra, mais uma vez, a falta de consideração que o sistema administrativo francês tem para com os particulares? O vosso sistema, RECUSA a ideia de repartir, de alguma forma a administração, mesmo que o contrário significasse considerar os múltiplos interesses públicos, dignos de serem considerados.
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Desde o começo foi sempre um sistema que preza pelos direitos dos particulares e pela sua aplicabilidade e efetividade. No fundo, o que é importante reforçar é que, foi estruturado com as premissas certas o que garantiu uma evolução contínua de puro aperfeiçoamento. A sua transformação e sobrevivência dar-se-á, por isso, a muito mais do que um mero milagre.
Características do Sistema Anglo-Saxónico:
1) separação de poderes (o rei não pode resolver questões contenciosas);
2) estado de direito (desde a Magna Carta até ao Bill of Rights - 1689. que os direitos fundamentais foram consagrados, sendo que o direito comum (“common law”), é aplicado a todos os ingleses, desde os cidadãos até ao Rei. );
3) descentralização (cedo se praticou a distinção entre administração central e administração local, sendo que as autarquias locais gozavam de ampla autonomia, face a intervenção central diminuta);
4) sujeição da administração aos tribunais comuns (a administração pública está vinculada ao controlo jurisdicional dos tribunais comuns);
5) subordinação da administração ao direito comum (tanto o rei como os seus conselheiros e funcionários e autoridades regem-se pelo mesmo direito que os cidadãos anónimos, não tendo privilégios de lei especial);
6) execução judicial das decisões administrativas (a administração pública não pode executar as suas decisões por vontade própria, se um cidadão não acatar certa ordem deve-se recorrer a um tribunal de modo a que este por meio de uma sentença faça uso dos meios coercivos para obrigar o particular a fazer certa coisa, pelo que se considera que a administração não tem força executória própria);
sendo importante a respeito da tutela dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos,
Não existe Privilégio de execução prévia.
7) garantias jurídicas dos particulares (os cidadãos dispõem de um sistema de garantias contra as ilegalidades e abusos da administração, podendo do tribunal inferior ao cargo da administração o particular pode sempre recorrer a um tribunal superior, sendo que os tribunais comuns gozam de plena jurisdição perante a autoridade pública, colocando-os em igualdade com uma empresa ou particular);
Sistema francês:
- As características iniciais e principais do sistema administrativo francês são:
1) separação de poderes (após a revolução francesa este princípio foi consagrado); estado de direito (proclamação dos direitos subjetivos públicos invocáveis pelo indivíduo contra o estado – declaração de direitos do homem e do cidadão);
Crítica - não existe grande separação de poderes uma vez que considerando que nas diversas fases da história os litígios administrativos eram decididos por órgãos da própria administração, logo juízes independentes, que são funcionários, parciais e que não velam pelos direitos dos particulares de uma forma completa (no século 20 apenas havia ainda uma tutela da legalidade).
3) centralização (deve-se construir um aparelho administrativo disciplinado, obediente e eficaz, sendo estes organizados sob o princípio da hierarquia. Assim, as autarquias locais embora com personalidade jurídica própria a verdade é que são apenas instrumentos administrativos do poder central);
4) sujeição da administração aos tribunais administrativos (na RF os tribunais foram o foco de resistência à implantação de um novo regime pelo que se estabeleceu que o poder jurisdicional não podia se imiscuir nos assuntos administrativos, considerando que o contrário também não acontece.);
para resolver os litígios administrativos, recorre-se a forma do administrador juiz, sendo o próprios membros da admin a decidirem o caso, algo que depois passou para a figura do conselho de estado (que depois se autonomizou)
5) subordinação da administração ao direito administrativo (Os órgãos e agentes administrativos não estão na mesma posição de que os particulares, exercendo funções de interesse público e vontade geral, pelo que devem dispor de poder para impor as suas ações aos particulares. Assim, nasce um conjunto de normas jurídicas de direito público considerando que embora a administração tenha um poder de autoridade para com os particulares, também têm um dever e restrições que aos particulares não aplica);
existe um direito para os particulares e um direito para a relação entre admin e particulares, isto provoca que exista um sobre empoderamento da administração e dificuldades na garantia de direitos dos particulares, podendo esta até recorrer da força e mecanismos de coercividade para implementar as suas decisões, havendo uma mistura do que é judicial e do que é administrativo (a separação só se deu depois o que leva a crer no atraso francês).
6) Privilégio de execução prévia (o direito administrativo concede a função pública um conjunto de poderes sobre os cidadãos. Esse princípio permite à administração executar as decisões com autoridade própria, podendo por si aplicar sobre os particulares os meios coercivos necessários para levar em frente qualquer decisão);
não existe separação entre matérias jurisdicionais e administrativas, existindo um poder de autoridade da administração sobre os particulares, isto lesa em grande medida a defesa dos particulares, associado ao ponto dos tribunais de recurso não serem independentes.
existe um conjunto de regras especiais que acabam por gerar uma série de privilégios e garantias para a administração, mas deixam em situação precária os particulares, sendo que na prática o objetivo cumpre-se de igual forma pelo sistema inglês, com a atuação do tribunal comum (nota-se que num momento em que os ingleses tinham estas ideias estabelecidas os franceses ainda tinha muito para aprender, tanto é que anos depois acabaram por autonomizar o tribunal da administração)
O direito alemão à muito já fala que os direitos fundamentais dos particulares devem ter uma relevância superior em relação a eficácia da administração.
7) Garantias jurídicas dos particulares (o sistema jurídico francês oferece aos particulares um conjunto de visa de forma a garantir que estes não sofre abusos ou ilegalidades por parte da administração pública. Assim, estas garantias são efetivadas pelos tribunais administrativos, sendo que estes gozam de plena jurisdição para com a administração, ou seja, assim, este pode declarar os atos unilaterais da administração como ilegais. Assim, ainda é administração a decidir quando é que vai executar as sentenças e como é que o vai fazer);
Os tribunais são dependentes da administração (embora no fim não), pois não há juízes e sim funcionários a exercer (tanto no conselho de estado como antes quando era o órgão administrativo a decidir). Ainda, no máximo só se pode falar numa proteção por via da tutela da legalidade, pois apenas se podiam decidir em via da anulação das decisões administrativas pelo incumprimento da norma legal, não podendo impor ónus ou obrigações à administração para com os particulares.
Diferenças dos sistemas:
Ponto de vista de Dicey (deputado e professor em Oxford em 1885):
• O sistema britânico assenta na igualdade de todos, tanto aquele pertencente à administração como aqueles pertencentes a sociedade civil (não pertencentes à administração). Assim, todos são tidos como iguais perante a lei, sendo que é aplicado o direito comum, no fundo direito privado em tribunais comuns. Assim, o sistema francês assenta numa desigualdade entre a administração e cria os chamados tribunais especiais que trabalham com direito especial que visa proteger e favorecer a administração.
• Sistema francês para o autor – se um ministro, polícia ou governador cometer uma ilegalidade os direitos do lesado e a forma em que esses direitos são reconhecidos são questões de direito administrativo. Por outro lado, se um normal cidadão contrata com um ministério e surgir um litígio sobre o contrato trabalhar-se-á com direito administrativo. duas ideias essenciais: 1) é um corpo de regras destinado a proteger os privilégios do estado; 2) a independência de poderes da frança é diferente da dos Estados Unidos uma vez que lá os tribunais especiais estão sob a direção da administração, sendo que não são independentes nem irremovíveis (tribunais construídos por funcionários da admin e não por juízes, sendo que aqueles decidem com espírito diferente dos juízes dos tribunais comuns).
Pode existir o conflito de jurisdição entre os tribunais, sendo que primeiro a resolução disto foi do TA e depois mais tarde do tribunal de conflitos (composto pelos dois).
• Na lei inglesa algumas leis atribuem poderes a funcionários da coroa ou autoridades locais, a sua fiscalização do seu exercício continua a pertencer a tribunais comuns.
Menos prerrogativas de poderes de autoridade (Freitas do amaral acha que nos anos 20 neste sentido Inglaterra e frança estavam em pé de igualdade)
Fortes poderes de intervenção da administração
Menos garantias e meios de tutela para os cidadãos
Conjunto eficaz de garantias dos particulares
Controlo da juridicidade da ação administrativa muito mais eficaz que os tribunais franceses
Hoje os tribunais franceses ainda não podem condenar a administração a cumprir um dever legal ou abster-se de uma atitude contrária à lei. (em Inglaterra é possível o que provoca uma maior tutela da legalidade para os particulares no caso inglês).
Evolução e situação atual (no que nos dá jeito para argumentos e contra-argumentos):
O que se mantém iguais nos direitos:
Foi perdendo o seu caráter centralizado, aceitando a autonomia, pela eleição livre, dos órgãos autárquicos para além de ter avançado com uma diminuição dos poderes dos prefeitos para além de uma reforma descentralizadora que passou diversas funções para as regiões. (cuidado que eles podem puxar por aqui). A centralização inglesa deu-se por um facto natural de aumento da burocracia do estado central uma vez que se encontravam numa época do surgimento do estado social, sendo uma evolução natural, não se podendo apontar por isto uma inferioridade do sistema.
Controlo jurisdicional da administração
Embora existam os administrative tribunals a verdade é que a administração continua sujeita aos tribunais comuns, uma vez que são órgãos administrativos independentes criados no interior da administração central para resolver apenas questões em que a lei manda resolver por legalidade estrita, sendo que pode sempre existir recurso para os tribunais comuns, respeitando-se o princípio do contraditório.
França: Aumentam as relações entre os particulares e o estado submetidos a fiscalização dos tribunais judiciais (até pela crescente atuação no âmbito do direito privado da administração, ex o caso das empresas públicas).
Direito regulador da administração
Aparecem as leis administrativas como em frança
Execução das decisões administrativas
O direito francês permitiu aos particulares a possibilidade de obter dos tribunais administrativos a suspensão da eficácia das decisões unilaterais da administração pública (pelo que muitas das decisões da administração só vêm a ser executadas por um tribunal administrativo – semelhante ao inglês) - o tempo veio a dar razão ao sistema inglês.
Garantias jurídicas dos particulares:
Os tribunais administrativos não podem condenar a administração podem ir mais longe do que a mera anulação dos atos ilegais, podendo em diferentes casos a execução das suas próprias sentenças.
Hoje em alguns países europeus de linha francesa a condenação da administração por um tribunal administrativo ao cumprimento de um dever legal é hoje possível. Ainda, dotaram-se de um meio de tutela dos direitos dos particulares, o provedor de justiça.
A partir do século 20 a Europa passa de uma ideia de administrador juiz (que não acontecia no Reino Unido) para uma ideia de justiça-administrativa. Assim, os antigos privilégios da administração passam na europa, incluída França a serem meras potestades (poder conferido a uma pessoa para tomar decisões).
O direito alemão a muito já fala que os direitos fundamentais dos particulares devem ter uma relevância superior em relação a eficácia da administração.
Criação da divisão especial no high court para casos administrativos - a Queen Bench Division: aqui evidencia-se a manutenção da unidade do sistema jurisdicional uma vez que é apenas uma divisão do tribunal comum. além disso a partir desta altura exige-se que os tribunals (órgãos independentes) deem uma fundamentação das suas decisões.
Se ao longo do debate se falarem de prerrogativas de autoridade e leis especiais existentes no sistema britânico: apenas são algumas exceções e a regra não é essa, logo não não podemos elevar a exceção à regra.
Um argumento contra a dualidade de jurisdições - pode provocar casos de conflito de jurisdições pelo que será necessário ter algum mecanismo imparcial para decidir o mesmo. Assim, no caso britânico este problema não se coloca, só para não falar que no francês, em caso de conflito primariamente o processo encaminha-se para o tribunal administrativo, sendo que só depois, se fosse o caso para o comum. (posteriormente cria-se o tribunal de conflitos).
Argumentos (baseado no livro de Freitas do Amaral)
· Organização administrativa – a centralização inglesa deu-se por um facto natural de aumento da burocracia do estado central uma vez que se encontravam numa época do surgimento do estado social, sendo uma evolução natural, não se podendo apontar por isto uma inferioridade do sistema
· Controlo jurisdicional da administração – uma vez que são órgãos administrativos independentes criados no interior da administração central para resolver apenas questões em que a lei manda resolver por legalidade estrita, sendo que pode sempre existir recurso para os tribunais comuns, respeitando-se o princípio do contraditório
· Garantias jurídicas dos particulares – como são os tribunais comuns que julgam a AP sem perigo de privilégios especiais para o governo, isto dá mais equilíbrio entre o Estado e o cidadão; hoje os tribunais franceses ainda não podem condenar a administração a cumprir um dever legal ou abster-se de uma atitude contrária à lei (em Inglaterra é possível o que provoca uma maior tutela da legalidade para os particulares no caso inglês)
Crítica - a independência da administração face ao poder judicial, no sistema francês, detém uma menor eficácia na defesa dos particulares, apenas permitindo que a administração fique obrigada ao pagamento de indemnizações frente aos particulares, não consagrando assim à Administração, uma verdadeira posição de “parte” num litígio, em razão de igualdade, frente aos particulares. A defesa dos particulares é feita através dos tribunais administrativos, que não dispõem de uma jurisdição plena em relação à AP (interdependência entre tribunais e administração).
Isto não sucede no caso do sistema britânico, no qual os tribunais comuns gozam de plena jurisdição face à AP, podendo exigir-lhe o cumprimento da lei ou a abstenção do comportamento ilícito.
· Unidade de jurisdição – no sistema inglês como os juízes comuns julgam tanto casos administrativos quanto civis e criminais, isto evita que o próprio Estado utilize a sua autoridade para influenciar as decisões como ocorre na França.
· Menos burocracia – como o sistema inglês rejeita um sistema de tribunais administrativos julgarem os atos da AP, isto faz com que se reduza a complexidade, os custos dos processos e torna mais simples e acessível para um cidadão recorrer à Justiça,
· Regra do precedente – faz com que exista mais segurança jurídica porque os cidadãos podem esperar uma decisão mais óbvia consoante a jurisprudência do caso concreto (claro que isto dá para os 2 lados porque existe casos em que existem mudanças no precedente e isto faz com que exista menos segurança jurídica),
· Prerrogativas de autoridade e leis especiais – apenas são algumas exceções e a regra não é essa, logo não podemos elevar a exceção à regra.
Alegações Finais:
Atualmente os sistemas de administração são moderados, tendo em conta como surgiram. No entanto, atualmente, e sendo um ponto de vantagem empírico para o sistema de administração executória, observamos que as características do sistema britânico encontram uma maior prevalência no quadro administrativo atual, a começar pelo próprio sistema administrativo inglês dos dias de hoje, nomeadamente, no que toca ao direito que regula a administração, sem desprimor para as sucessivas normas administrativas que foram surgindo no quadro da transição do estado liberal para o Estado social, descobrimos que no sistema francês há uma maior necessidade da Administração (concretamente, serviços e empresas públicas) passar a atuar à luz do direito privado (comercial e civil). A aproximação que se deu foi do sistema francês para o britânico.
De forma a concluir, tem-se verificado uma certa união entre os dois sistemas de administração , devido à uniformização legislativa dos Estados-membros (com a integração à UE). De facto, podemos considerar que com a União Europeia e respeitando o princípio da primazia, os sistemas administrativos tornaram-se “comuns”, deixando de parte a forma como “foram criados”: Apesar dessa união, ainda são visíveis as suas diferenças, sendo uma delas o controlo jurisdicional da administração- como já foi falado ao longo do debate.
Enquanto que, no sistema britânico, os tribunais comuns são competentes para resolver conflitos jurídico-administrativos. No sistema francês, são competentes apenas os tribunais administrativos.
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